Каталог :: Муниципальное право

Контрольная: Местное самоуправление

ПЛАН
1. Системы нормативно-правовых актов о местном самоуправлении
2. Федеральное законодательство о местном самоуправлении
3. Нормативно-правовые акты субъектов РФ о местном самоуправлении и акты,
принимаемые органами местного самоуправления
Литература
1.     Системы нормативно-правовых актов о местном самоуправлении
Правовая основа местного самоуправления представляет собой вза­имосвязанную
систему нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих вопросы
организации и деятельности местного само­управления и его предназначения, как
института, в общей системе уп­равления.
Система нормативных правовых актов и норм о местном самоуправ­лении имеет
следующую внутреннюю структуру.
     Во-первых, нормативные правовые акты и правовые нормы подраз­делены на
                                   три группы.                                   
     Первую группу составляют нормативные правовые акты федераль­ного
значения. К ним относятся: Конституция Российской Федера­ции, федеральные
законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и
Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты (например,
постановления Государствен­ной Думы Российской Федерации, имеющие нормативный
характер, постановления Конституционного суда Российской Федерации и т. д.).
     Вторую группу составляют нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации. К ним относятся конституции, уставы, законы, а также нормативные
правовые акты исполнительных органов государст­венной власти и должностных лиц
субъектов Российской Федерации.
     Третью группу составляют нормативные правовые акты, принимае­мые в
системе местного самоуправления. К ним относятся решения, принятые на местном
референдуме, сходе граждан, решения представи­тельных и исполнительных органов
местного самоуправления, должно­стных лиц местного самоуправления. Например,
уставы муниципальных образований, положения о бюджетном устройстве и бюджетном
процес­се, положения о структуре органов местного самоуправления, о порядке
управления муниципальной собственностью являются нормативными правовыми актами,
составляющими правовую основу местного само­управления.
     Во-вторых, нормативные правовые акты подразделяются по юриди­ческой силе
на законы и подзаконные акты. Законы обладают высшей юридической силой по
отношению к подзаконным актам. Подзаконные акты не должны вступать в
противоречие с законами. Если подзаконный нормативный акт противоречит закону,
то он не действует в части про­тиворечащей закону и должен быть приведен в
соответствие с законом.
     Законы издаются Федеральным собранием Российской Федерации,
законодательными органами субъектов Российской Федерации.
Главное место в системе законов занимает Конституция Российской Федерации, на
основе которой принимаются федеральные законы, зако­ны субъектов Российской
Федерации, а также подзаконные акты всех уровней органов
государственной власти и местного самоуправления.
Это означает, что нормативные правовые и иные акты, принимаемые Президентом
Российской Федерации, Правительством Российской Фе­дерации, иными
федеральными органами должны соответствовать Кон­ституции Российской
Федерации и действующим Федеральным законам.
Такое же соотношение закона и подзаконного акта должно соблю­даться и в
субъектах Российской Федерации.
Кроме того, все законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации не
должны противоречить Конституции Российской Феде­рации, Федеральным законам,
а также нормативным правовым актам, принимаемым Президентом Российской
Федерации и Правительством Российской Федерации. Безусловно, что при этом
акты Президента и Правительства не входят в противоречие с Конституцией
Российской Федерации и Федеральными Законами.
Соблюдение принципа соподчиненное™ нормативных правовых актов, регулирующих
отношения в системе местного самоуправления является одним из главных
условий, обеспечивающих нормальное уп­равление процессом становления и
развития института местного само­управления. Нормативные акты о местном
самоуправлении должны со­ставлять единый согласованный механизм, слаженно
действующий в масштабе всего государства.
Согласно статье 7 Федерального Закона «Об общих принципах орга­низации
местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление
осуществляется в соответствии с Конституцией Рос­сийской Федерации, указанным
Законом, другими федеральными за­конами, конституциями, уставами субъектов
Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.
Далее Закон устанавливает норму подчиненности нормативных актов субъектов
Российской Федерации нормативным актам Федерального уровня. Часть 2 статьи 7
Закона гласит: «Законодательное регулирование субъектами Российской Федерации
вопросов местного самоуправления осуществляется в соответствии с Конституцией
Российской Федерации и настоящим Законом».
В части 3 этой же статьи Закон вводит норму о согласованности ос­тальных
законов, устанавливающих нормы муниципального права с Конституцией Российской
Федерации и базовым Федеральным Законом «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Россий­ской Федерации». Это означает, что все
принимаемые нормативные акты не должны противоречить не только Конституции
Российской Феде­рации, но и названному Федеральному закону. Следовательно, и
Кон­ституция РФ и названный федеральный закон являются фундаментом, на
котором строится вся правотворческая деятельность всех органов
го­сударственной власти в области местного самоуправления.
В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах,
положениям Конституции Российской Федерации, Феде­ральному Закону «Об общих
принципах...» применяются положения Конституции Российской Федерации и
указанного специального, базо­вого федерального закона.
Такой подход способствует созданию единого правового поля в сис­теме местного
самоуправления.
     В-третьих, нормативные правовые акты подразделяются на специ­альные,
полностью посвященные регулированию всех или отдельных отношений в системе
местного самоуправления, и содержащие отдель­ные нормы, касающиеся местного
самоуправления.
     Специальными законами являются, например, Федеральный Закон «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации»,
Федеральный Закон «О финансовых основах ме­стного самоуправления в Российской
Федерации», Федеральный Закон «Об обеспечении конституционных прав граждан
Российской Федера­ции избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления», Федеральный Закон «Об основах муниципальной службы в
Российской Федерации», законы субъектов Российской Федерации о местном
са­моуправлении, о выборах в органы местного самоуправления, о мест­ном
референдуме, о территориальном общественном самоуправлении, о собраниях
(сходах) граждан, о выборах должностных лиц местного самоуправления, о порядке
формирования муниципальной собствен­ности и другие.
     Нормы, регулирующие отдельные виды отношений в системе мест­ного
самоуправления содержатся, например, в Конституции Россий­ской Федерации, в
ряде федеральных законов, конституциях и уставах субъектов Российской
Федерации, а также в отдельных законах субъек­тов Российской Федерации, не
имеющих специального для местного самоуправления предназначения.
К таким законам можно отнести Закон Российской Федерации «Об основах
налоговой системы в Российской Федерации», Закон РСФСР «Об основах бюджетного
устройства и бюджетного процесса в РСФСР», Закон Российской Федерации «О
недрах», Закон Российской Федерации «Об образовании» и другие, налоговый и
бюджетный кодексы.
     2. Федеральное законодательство о местном самоуправлении
Базовым, специальным законом, развивающим нормы Конститу­ции Российской
Федерации, регулирующие отношения в системе мест­ного самоуправления,
является Федеральный Закон «Об общих принци­пах организации местного
самоуправления в Российской Федерации».
Все остальные законы, содержащие нормы муниципального права, не могут
противоречить названному закону, равно как и Конституции Российской
Федерации.
Другие федеральные законы могут только развивать, более детально регулировать
отдельные группы отношений, предусмотренных назван­ным Федеральным Законом.
Законодательная деятельность федеральных органов государствен­ной власти и
органов государственной власти субъектов Российской Федерации
свидетельствует, что нормы Конституции Российской Фе­дерации о местном
самоуправлении и нормы Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления ...» нашли развитие, как в федеральных законах, так и
в законах субъектов Россий­ской Федерации. Мы уже называли эти законы,
подразделяя их на две группы: специальные и содержащие отдельные нормы,
регулирующие какие-либо отношения в системе местного самоуправления.
Специальным подзаконным нормативным правовым актом являет­ся, например.
Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. № 1251
«О Федеральной программе государственной поддержке местного самоуправления»
Отдельные нормы, регулирующие отношения в системе местного са­моуправления,
закреплены в Указе Президента Российской Федерации «О полномочиях
Правительства Российской Федерации по осуществле­нию передачи объектов
федеральной собственности в государственную собственность субъектов
Российской Федерации и муниципальную соб­ственность» от 28 октября 1994 г.
Подзаконные нормативные акты принимаются для обеспечения вы­полнения норм
Конституции Российской Федерации и федеральных за­конов, регулирующих
отношения в системе местного самоуправления.
3. Нормативно-правовые акты субъектов РФ о местном самоуправлении и акты,
принимаемые органами местного самоуправления
Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации так­же
подразделяются на законы и подзаконные акты. Законы издаются законодательными
(представительными) органами государственной власти субъектов Российской
Федерации. К ним относятся конститу­ции республик в составе Российской
Федерации, уставы краев, облас­тей, автономной области, автономных округов,
законы.
Законы субъектов Российской Федерации также подразделяются на специальные,
посвященные полностью местному самоуправлению, а также содержащие отдельные
нормы о местном самоуправлении. К специальным законам относятся:  законы
субъектов Российской Фе­дерации о местном самоуправлении; о выборах органов и
должностных лиц местного самоуправления; об отзыве депутатов и выборных
долж­ностных лиц местного самоуправления; о статусе депутатов
представи­тельных органов местного самоуправления; о местном референдуме; о
собраниях (сходах) граждан; о порядке формирования муниципальной
собственности, управления и распоряжения муниципальной собствен­ностью; о
территориальном общественном самоуправлении. В боль­шинстве субъектов
Российской Федерации основная часть названных законов принята в 1995-1997
годах.
Нормы, регулирующие отношения в системе местного самоуправле­ния, закреплены
в конституциях республик в составе Российской Фе­дерации, в уставах краев,
областей, автономной области, автономных округов, других законах, не имеющих
специального предназначения для регулирования отношений в системе местного
самоуправления.
В развитие и для исполнения законов субъектов Российской Феде­рации
исполнительные органы государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации
принимают подзаконные акты о местном само­управлении, которые также
подразделяются на специальные и содержащие отдельные нормы, касающиеся
местного самоуправления. Эти акты должны соответствовать законам субъектов
Российской Фе­дерации, в силу того, что законы обладают высшей юридической
силой.
В системе местного самоуправления  также принимаются норматив­ные правовые
акты, входящие в единую систему правовой основы ме­стного самоуправления.
К ним относятся решения местных референдумов, обладающих высшей юридический
силой по отношению к другим нормативным правовым актам местного
самоуправления; уставы муниципальных об­разований; решения собраний (сходов)
граждан; решения представи­тельных органов местного самоуправления; решения
исполнительных органов местного самоуправления; постановления должностных лиц
местного самоуправления.
Устав муниципального образования является важным норматив­ным правовым актом,
входящим в правовую основу местного само­управления.
Каждое муниципальное образование должно иметь свой устав, раз­работанный на
основе действующего законодательства о местном само­управлении.
Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» (ст. 8), законы субъектов Российской Федерации о
местном самоуправлении имеют отдельные статьи, устанавливающие обязательность
наличия у муниципальных образований их уставов.
Законы о местном самоуправлении предусматривают различный подход к разработке
устава муниципального образования.
Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления...»
(ст. 8 ч. 2) указывает лишь на то, что устав муници­пального образования
разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. При этом не
называются субъекты, обладающие пра­вом разработки устава. Закон закрепляет
только принцип, на основе которого субъекты Российской Федерации вправе
сделать самостоя­тельный выбор в определении перечня субъектов-разработчиков
устава муниципального образования.
Такой подход способствовал закреплению двух вариантов разработ­ки уставов в
законах субъектов Российской Федерации о местном само­управлении. Одна группа
законов воспроизводит норму федерального закона, без указания перечня
разработчиков.
Другая группа законов имеет конкретное название субъектов, обла­дающих правом
разработки и внесения проектов уставов на рассмотре­ние представительного
органа (Республика Адыгея, Карачаево-Черкесская Республика, Приморский край,
Оренбургская, Рязанская области, Ямало-Ненецкий автономный округ и другие).
Так, согласно части 4 статьи 14 Закона Республики Адыгея «О местном
самоуправлении...» правом разработки и внесения проекта устава муниципального
образо­вания наделены:
1) граждане, обладающие избирательным правом, или группы граж­дан;
2) общественные и политические объединения граждан, зарегистри­рованные на
данной территории и местные отделения республиканских объединений и партий;
3) органы местного самоуправления.
Точно такой же перечень субъектов Российской Федерации, наде­ленных правом
разработки и внесения проектов уставов, закреплен в законах о местном
самоуправлении Карачаево-черкесской Республи­ки, Оренбургской области, Ямало-
Ненецкого автономного округа.
Закон Приморского края «О местном самоуправлении...» (ст. 22 ч. 4) наделяет
таким правом депутатов представительного органа. Закон Ря­занской области «О
местном самоуправлении...» ко всему этому предо­ставляет право разработки и
внесения проекта устава главе муници­пального образования.
Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» (ст. 8 ч. 2) установил, что устав муниципального
образования принимается представительным органом местного самоуправления или
населением непосредственно. Данная норма нашла воспроизведение во всех
законах о местном само­управлении субъектов Российской Федерации.
Практическая реализация норм законов о принятии уставов муни­ципальных
образований свидетельствует о наличии двух тенденций. В одних субъектах
Российской Федерации и ряде муниципальных об­разований уставы приняты
представительными органами местного са­моуправления. В других уставы
муниципальных образований приняты гражданами на местных референдумах
(Красноярский, Приморский, Ставропольский края, Архангельская, Вологодская,
Волгоградская, Ивановская, Камчатская и другие области).
Очевидно, что такой подход будет все в большей степени повышать интерес
граждан к законотворческому процессу, к организации управ­ления территорией.
По сути дела, люди сами создают «малую конститу­цию» для своей «малой
Родины», судьба которой им небезразлична.
Принятие таких актов гражданами порождает у каждого из них чув­ство гордости,
здорового патриотизма, уверенности и самостоятельнос­ти в решении задач
местного значения. В то же время это способствует повышению уровня правовой
культуры, наличие которой весьма важно в условиях становления правового
государства.
Порядок принятия уставов муниципальных образований предусмот­рен также в
самих уставах ряда муниципальных образований. Например, статья 5 часть 2
Устава города Северодвинска Архангельской области ус­танавливает, что Устав
Северодвинска принимается на референдуме большинством голосов от числа
жителей муниципального образования, принявших участие в референдуме.
Устав муниципального образования подлежит государственной ре­гистрации в
порядке, установленном законом субъекта Российской Фе­дерации. Такая норма
закреплена в статье 8 части 3 Федерального Зако­на «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Свое развитие данная норма нашла в основном в законах о местном
самоуправлении субъектов Российской Федерации, а также в уставах
муниципальных образований в Воронежской области.
В Воронежской области принят специальный закон «О порядке го­сударственной
регистрации уставов о местном самоуправлении муни­ципальных образований в
Воронежской области».
В решении вопроса о регистрации уставов нет единого правила. Ряд законов
предусматривают, что устав подлежит регистрации в органах юстиции субъекта
Российской Федерации. Другие предоставляют такое право законодательным либо
исполнительным органам государствен­ной власти.
Для регистрации устава муниципального образования законы субъ­ектов
Российской Федерации предусматривают определенный пере­чень необходимых
документов.
Так, часть вторая статьи 4 Закона Воронежской области «О порядке
государственной регистрации уставов о местном самоуправлении му­ниципальных
образований в Воронежской области» устанавливает, что вместе с уставом
муниципального образования представляется:
- заявление о регистрации, подписанное главой муниципального образования или
лицом, его замещающим;
- заверенная копия решения представительного органа местного са­моуправления
или местного референдума о принятии устава муници­пального образования;
- документы об оплате регистрационного сбора и бланка регистра­ционного
свидетельства;
- документ о предоставлении юридического адреса органу местного самоуправления.
Документы подаются на государственную регистрацию в течение одного месяца со
дня принятия устава муниципального образования.
Изменения и дополнения в уставах муниципальных образовании подлежат
государственной регистрации в том же порядке, что и госу­дарственная
регистрация самих уставов.
При внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований
регистрационный сбор не взимается.
Органы местного самоуправления муниципальных образований включаются в единый
государственный реестр юридических лиц, от­крытый для всеобщего ознакомления.
Документом, удостоверяющим государственную регистрацию устава муниципального
образования яв­ляется свидетельство о государственной регистрации.
Регистрационный орган в срок, установленный законом, обязан рассмотреть
документы и принять одно из решений: регистрировать ус­тав муниципального
образования и выдать свидетельство о государст­венной регистрации, либо
отказать в государственной регистрации и выдать письменный мотивированный
отказ.
Основанием для отказа, согласно ст. 8 ч. 4, Федерального Закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления...» мо­жет быть только
противоречие его Конституции Российской Федерации, законам Российской
Федерации и законам субъектов Российской Феде­рации.
Законы субъектов Российской Федерации одной из причин отказа в регистрации
называют неправильность оформления документов или недостаточный перечень
документов, установленных законами по дан­ному вопросу.
И названный Федеральный закон и законы субъектов Российской Федерации о
местном самоуправлении, о порядке регистрации уставов муниципальных
образований устанавливают, что отказ в регистрации устава муниципального
образования может быть оспорен в судебном порядке. Правом на обжалование
решения об отказе в регистрации ус­тава наделены граждане и органы местного
самоуправления.
Устав муниципального образования вступает в силу после его офи­циального
опубликования (обнародования).
Законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о
местном самоуправлении предъявляет определенные тре­бования к содержанию и
структуре устава муниципального образования.
В соответствии с Федеральным Законом «Об общих принципах ор­ганизации
местного самоуправления...» (ст. 8) в уставе муниципально­го образования
указываются:
1) границы и состав территории муниципального образования;
2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муници­пального образования;
3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населе­ния в решении
вопросов местного значения;
4) структура и порядок формирования органов местного самоуправ­ления;
5) наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления
и должностных лиц местного самоуправления;
6) срок полномочии депутатов представительных органов местного
самоуправления, членов других выборных органов местного само­управления,
выборных должностных лиц местного самоуправления;
7) виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных пра­вовых актов
органов местного самоуправления;
8) основания и виды ответственности органов местного самоуправ­ления и
должностных лиц местного самоуправления;
9) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочно­го прекращения
полномочий выборных органов местного самоуправле­ния и выборных должностных
лиц местного самоуправления;
10) статус и социальные гарантии депутатов, членов других выбор­ных органов
местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления,
основания и порядок прекращения их пол­номочий;
11) гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;
12) условия и порядок организации муниципальной службы;
13) экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления,
общий порядок владения, пользования и распоряже­ния муниципальной
собственностью;
14) вопросы организуй местного самоуправления, обусловленные компактным
проживанием на территории муниципального образова­ния национальных групп,
общностей, коренных (аборигенных) наро­дов, казачества с учетом исторических
и иных местных традиций.
В законе изложен открытый перечень требований к уставу в расчете на то, что
субъекты Российской Федерации дополнят этот перечень, ес­ли появится такая
необходимость.
Законы субъектов Российской Федерации развивают положения указанной статьи
федерального закона.
В ряде законов устанавливается порядок разработки, внесения, при­нятия и
регистрации устава муниципального образования, порядок внесения в него
изменений и дополнений; наименование муниципаль­ного образования, его герб
или эмблема, историко-культурные особен­ности данного поселения, схема
управления данного поселения и т. д.
В самих уставах муниципального образования нередко предусмат­риваются задачи
и цели устава, его место в системе нормативных пра­вовых актов, численность и
состав населения, принципы местного са­моуправления, порядок формирования
муниципальной собственности и другие вопросы.
     

Литература

1. Конституция Российской Федерации. - М: Юридическая литература, 1993. 2. Местное самоуправление в Российской Федерации: Состояние, особенности формирования, проблемы//Вестник Центральной избирательной комиссии.-М.,1997.- № 4 (46). 3. Местное самоуправление в современной России. Аналитический доклад: Реализация законодательства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления и основные проблемы развития местного самоуправления в современной России. - М.:МОНФ, 1998. 4. Местное самоуправление: Теория и практика.2-е изд-е, изм. И доп./Под ред. Г. Люхтерхпиндт – М.:Фонд Ф.Науманна, 1997. 5. Муниципальный менеджмент/Под ред. проф. Морозовой Т.Г. – М.:ЮНИТИ, 1997. 6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Закон, 28.08.95 № 154 – ФЗ//Российская газета, 1995,1 сентября. 7. Постовой Н.В. Муниципальное право России. – М.: Новый Юрист, 1998. 8. Савранская О.И. Правовые основы местного самоуправления//СОЦИС.-М., 1997. – №1. 9. Федеральный закон № 126 от 25.09.97г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»; 10. Федеральный Закон № 8 от 08.01.98г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».