Каталог :: Право

Курсовая: Муниципальный бюджет: проблемы бюджетного законодательства и межбюджетных отношений

                    Уральская Академия Государственной Службы                    
                 Кафедра конституционного и муниципального права                 
                   Курсовая работа по муниципальному праву РФ                   
Тема: Муниципальный бюджет: проблемы бюджетного законодательства и
                           межбюджетных отношений.                           
                                                         Студент: Русакова  А.Ю.
                                                                 Группа   А- 533
                                  План.                                  
                      Введение. .........................3                      
Глава  1. Понятие и структура муниципального бюджета.
а) Понятие муниципального бюджета .............5
б) Структура муниципального бюджета. ............6
Глава 2. О некоторых проблемах финансовой самостоятельности  местного
самоуправления, и ее правовой регламентации. .....16
Глава 3.  Основные проблемы межбюджетных отношений и некоторые пути их
решения. .................27
Заключение. ........................38
Список литературы. ....................40
     

Введение.

С развитием рыночных принципов хозяйствования расши­ряются и усложняются экономические функции местных орга­нов власти, центр тяжести проводимых реформ смещается на нижние уровни бюджетной системы. К сожалению, адекватного упрочнения финан­сового потенциала муниципальных образований пока не про­исходит. Формирование большого числа местных бюджетов, наделение органов власти местного самоуправления широкой самостоятельностью потребуют решения вопроса о внешнем контроле за ходом бюджетного процесса на этом уровне. Укрепление доходной базы местных бюджетов и развитие их самостоятельности — длительный процесс. Успешное решение этих проблем не только позволит адаптировать бюджетные от­ношения в России к условиям рынка, но и усилит влияние бюджета на процессы финансового оздоровления экономики страны. В бюджетной системе страны, являющейся главной финансовой базой деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления в сфере эко­номического и социального развития соответствующих территорий, местные бюджеты — самые многочислен­ные. Являясь низовым звеном этой системы, они, образ­но говоря, представляют собой ее фундамент, от укреп­ления которого зависит прочность и надежность всей сис­темы. В настоящее время около 60% всех бюджетных рас­ходов на социальную сферу и более 40% расходов на народное хозяйство сосредоточено в местных бюджетах. Поэтому важнейшим условием стабильности межбюджетных отношении является создание целостной системы формирования финансовой базы бюджетов всех уровней и особенно муниципальных бюджетов. Принятые за годы реформ законы не создали меха­низма гарантий местному самоуправлению финансо­вой самостоятельности и независимости, хотя все они эти принципы провозглашают и на словах гарантиру­ют. Сегодня Россия в этом вопросе недалеко ушла от жестко централизованной системы, да и то в сторону дальнейшего ущемления прав местного самоуправления. Формирование доходной части местных бюджетов осуществлялось и продолжает осуществляться в основ­ном не за счет собственных доходов, а путем отчисле­ния от регулирующих доходов. И даже с учетом этого финансовых ресурсов местным бюджетам катастрофи­чески не хватает и в доходной части местных бюдже­тов, несмотря на принятые законы, не снижается удель­ный вес средств, поступающих в виде финансовой по­мощи из бюджетов субъектов Федерации. Подытоживая все вышесказанное не остается сомнений в актуальности данной темы. Поэтому целью данной курсовой работы явилось прежде всего рассмотрение проблем обеспечения финансовой самостоятельности местных бюджетов, их формирования, а также межбюджетных отношений. И параллельно попытаться предложить некоторые пути решения этих проблем. Глава 1. Понятие и структура муниципального бюджета. а) Понятие муниципального бюджета. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. В соответствии со статьей 14 Бюджетного Кодекса РФ "Местный бюджет ( бюджет муниципального образования ) – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления." Традиционно к местным бюджетом относились: районные, городские, сельские и поселковые бюджеты, районные бюджеты в городах. Местные бюджеты осуществляют важную роль в процессе социально-экономического развития России, обеспе­чивая финансирование основной сети детских дошкольных уч­реждений, школ, медицинских и социальных учреждений. Местные бюджеты могут форми­роваться из трех основных источников: 1) государственных средств, передаваемых орга­нам местного самоуправления органами государст­венной власти в виде финансовых ресурсов или доходных источников, а также прав, предусмот­ренных законодательством (федеральным и субъек­та федерации, на территории которого находится муниципальное образование); 2) собственных средств муниципального образо­вания, создаваемых за счет деятельности органов местного самоуправления, их предприятий и орга­низаций (доходы от использования муниципальной собственности, предоставления услуг и тому подобное) 3) заемные средства или муниципальный кредит. Соотношение этих трех основных источников в структуре местных бюджетов определяет самостоятельность данного муни­ципального образования, поскольку преимущество в структуре бюджетов первой или третей группы источников порождает зависимость от органов го­сударственной власти или кредитных учреждений, ограничивая тем самым целевое направление средств на нужды населения муниципального об­разования. Поэтому органы местного самоуправле­ния должны стремиться к наращиванию источни­ков, отнесенных ко второй группе. Следовательно, самостоятельность местных фи­нансов зависит в значительной степени от собст­венной финансовой деятельности органов местного самоуправления, их предприятий и организаций, а также от степени профессионализма кадров орга­нов местного самоуправления, занимающихся ор­ганизацией финансовой деятельности. б) Структура муниципального бюджета. Местные бюджеты состоят из доходной и расходной части. Доходная часть местных бюджетов состоит из закрепленных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах (до­таций, субвенций, средств фонда финансовой поддержки му­ниципальных образований), средства по взаимным расчетам. К закрепленным доходам местных бюджетов относятся доходы, полностью или в твердо фиксированной доле на постоянной или долговременной основе в установленном порядке поступающие в местный бюджет. Это местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доля федеральных бюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за мест­ными бюджетами на постоянной основе. Эти налоги и сборы пе­речисляются налогоплательщиками в местные бюджеты. К другим собственным налогам местных бюджетов относятся: - доходы от приватизации и реализации муниципального иму­щества; - не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с Государственной программой приватизации; - доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, вклю­чая аренду нежилых помещений и муниципальных земель; - платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством Россий­ской Федерации; - доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей; - штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъек­тов Российской Федерации; - государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством Российской Федерации; - не менее 50% налога на имущество предприятий (органи­заций); - подоходный налог с физических лиц, занимающихся пред­принимательской деятельностью без образования юридиче­ского лица. К собственным доходам местных бюджетов относятся также доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образова­ниями на постоянной основе. К ним относятся: - часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту Российской Федерации; - часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Российской Федерации; - часть налога на добавленную стоимость по товарам отечест­венного производства (за исключением драгоценных метал­лов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственно­го фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Рос­сийской Федерации) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации; - часть акцизов на спирт, водку и ликеро-водочные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Российской Федерации; - часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации. Размеры минимальных долей (в %) федеральных налогов. закрепляемых за муниципальными образованиями на постоян­ной основе, определяются законодательными (представитель­ными) органами субъектов Российской Федерации. Расчет до­лей федеральных налогов, подлежащих закреплению за муниципальными образованиями, производится исходя из общего объема средств, переданных субъекту Российской Федерации по каждому из этих налогов. В этих пределах законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации ус­танавливает в соответствии с фиксированной формулой для каждого муниципального образования доли соответствующих федеральных налогов, закрепляемых на постоянной основе, ис­ходя из среднего уровня по субъекту Российской Федерации. Доли указанных налогов рассчитываются по фактическим дан­ным базового года. Отчисления от вышестоящих бюджетов могут производиться через метод квотирования или метод присоединения ставок. Суть метода квотирования состоит в том, что налоги в определенной процентной доле остаются в распоряжении того муниципального образования, на территории которого они собраны, как например, НДС, некоторые акцизы и другие. Преимущество данного метода является его простота и наличие гарантий в получении определенной части поступлений местными бюджетами. Метод присоединения ставок состоит в том, что территориям разрешено взимать в дополнении к федеральным одноименные налоги, размеры которых ограничиваются определенным пределом. Этот способ отличается простотой и функционирует эффективнее, т.к. дает простор в выборе конкретных колличественных значений надбавок в зависимости от потребности в средствах, а также решаемых в данный период проблем. Примером использования этого метода может служить распределение налога на прибыль предприятий: федеральными органами власти устанавливается максимальная ставка взимания этого налога в размере 35% и фиксированная ставка зачисления его в бюджет – 13%. В пределах оставшихся 22% он закреплен за территориальными органами власти. Сверх этих долей законодательный (предста­вительный) орган субъекта Российской Федерации может устанав­ливать нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты от регулирующих доходов на планируемый финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года). Регулирующие доходы – это доходы, которые в целях сбалансирования доходов и расходов поступают в соответствующий бюджет в виде процентных отчислений от налогов или других платежей по нормативам, утвержденным в установленном порядке на следующий финансовый год. Нормативы отчислений от регулирующих налогов, как правило, дифференцируются в разрезе территориальных бюджетов в целях их сбалансированности до минимально необходимого уровня. В случаях когда закрепленных и регулирующих доходов недостаточно, балансирование производится при помощи субсидий, выделяемых из вышестоящего бюджета. Органы местного самоуправления вправе осуществлять вы­пуск муниципальных облигации. Выпуск муниципальных облигаций обеспечивается муниципальным имуществом и средства­ми местных бюджетов. Государство не несет ответственности по обязательствам муниципального образования, а муници­пальное образование не несет ответственности по обязательст­вам государства. Исполнение обязательств по муниципальным облигациям осуществляется за счет средств местной казны в соответствии с правовым актом органа местного самоуправле­ния о местном бюджете на текущий финансовый год. Предель­но допустимая сумма долговых обязательств органов местного самоуправления не должна превышать 15% объема расходной части местного бюджета. Краткосрочные заимствования в лю­бой форме не могут производиться до утверждения местного бюджета на текущий финансовый год. Для рассмотрения структуры местных бюджетов важно учитывать относительно недавно законода­тельно введенное понятие минимального бюджета. Закон РФ от 15 апреля 1993 г. "Об основах бюд­жетных прав и прав по формированию и использованию внебюджет­ных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления." устанавливает, что доходная часть минимального бюджета должна покрывать гаран­тируемые вышестоящими органами власти мини­мально необходимые расходы. При недостатке до­ходов расходы покрываются дотациями и субвен­циями по решению представи­тельного органа следующего уровня. Расходы местных бюджетов разделяются на бюджет текущих расходов и бюджет развития. В бюджет развития включаются ассигнования на фи­нансирование инновационной и инвестиционной дея­тельности. В бюджет текущих расходов включаются все другие расходы, не вошедшие в бюджет развития. Расходная часть местных бюджетов включает расходы, свя­занные с: - решением вопросов местного значения, установленные за­конодательством Российской Федерации и законодательст­вом субъекта Российской Федерации; - осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; - обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам; - обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам. Объем закрепленных доходов связан с величиной расходов первоочередно­го характера (социально-бытовая инфраструктура). В городах это - 55-60% от всех расходов. Увеличение расходов местных бюджетов при не­достаточном росте объема закрепленных доходов приводит к следующему. Растет доля регулирую­щих источников (в доходах городов - 75%, в сель­ских районах - 90%) [1]. Такая жесткая зависимость местных бюджетов от вышестоящих органов под­рывает принцип самостоятельности органов мест­ного самоуправления в финансовой сфере. В бюджетах городов областного подчинения ос­новные расходы приходятся на народное хозяйст­во (в первую очередь - ЖКХ) и социально-культурные мероприятия (особенно - образование и здравоохранение). В районных бюджетах основной статьей расхо­дов являются социально-культурные мероприятия. До­ля расходов на народное хозяйство составляет около 1/4, почти 20% расходов идет на финанси­рование внутрирегиональных трансфертов (в ос­новном - нижестоящим бюджетам). В бюджетах городов районного подчинения вновь увеличивается доля народнохозяйственных расходов, причем они почти на 100% состоят из затрат на ЖКХ. Продолжает возрастать и доля расходов на социально-культурные мероприятия (за счет ассигнований на образование). Практиче­ски сходят на нет расходы на внутрирегиональные трансферты (здесь, как и в поселковых н сельских бюджетах, они представлены незначительными по объему средствами, передаваемыми в вышестоя­щие бюджеты в порядке взаимных расчетов). В поселковых бюджетах 2/3 бюджетных расходов приходится на долю социально- культурных меро­приятий (в том числе половина - на образование). Расходы на народное хозяйство представлены ас­сигнованиями в жилищно-коммунальное хозяйство. Наконец, в сельских бюджетах социально-куль­турные расходы составляют 3/4 общих расходов (с большим отрывом лидируют расходы на образо­вание, максимальных значений достигает доля рас­ходов в культуру и искусство). Доля народнохо­зяйственных (жилищно-коммунальных) расходов минимальна. Понятно, что такие пропорции являются отра­жением распределения расходных полномочий ме­жду уровнями бюджетной системы. Доля народно-хозяйственных расходов наиболее высока в бюд­жетах городов областного и районного подчинения (в основном, за счет поддержки дотационного ЖКХ). Роль собственно производственных расхо­дов (в промышленность и сельское хозяйство) от­носительно велика лишь в региональных бюдже­тах. Социально-культурные расходы (в первую очередь - на образование) доминируют в сельских бюджетах. Региональные и районные бюджеты вы­полняют функции "перераспределителей" ресурсов между нижестоящими бюджетами, и потому для них высока доля расходов на внутрирегиональные трансферты. Рассмотрим анализ структуры доходов и расходов “типичного” местного бюджета — бюджета сельского района одной из облас­тей . В приведенном местном бюджете треть доходов составляют фонд выравнивания и субвенции из областного бюджета. Такое положение достаточно типично для этого уровня бюджетной сис­темы и усугубляется отчетливой социальной направленностью расходов бюджетов районов, а в их составе — районных бюджетов, бюджетов городов районного подчинения, сел, поселков. Структуру расходов бюджета района определяют расходы на жилищно-коммунальное хозяйство (42%) и на социальную сферу (47,7%)1 ; любой срыв финансирования в процессе исполнения бюджета чреват социальными осложнениями. Структура доходов и расходов бюджета сельского района области (в % к итогу)1
Доходы, всего100,0Расходы, всего100,0
1. налог на прибыль30,91. государственное управление2,9
2. налоги, взимаемые от фонда труда.2,62. промышленность0,1
3. налоги на товары и услуги10,13. сельское хозяйство2,3
4. налоги на имущество3,24. транспорт3,4
5. платежи за использование природных ресурсов7,45. жилищно- коммунальное хозяйство42,0
6. прочие налоги и сборы10,5

6. социальная сфера, всего,

В том числе:

Образование

СМИ

Здравоохранение

Физкультура

Соц. политика

7. прочие расходы

47,7

18,0

0,3

18,8

0,2

10,4

1,6

7. доходы от муниципальной собственности0,6
8. доходы от продажи имущества0,2
9. прочие неналоговые доходы0,5
10. фонд выравнивания12,0
11. субвенции из областного бюджета22,0
Глава 2. О некоторых проблемах финансовой самостоятельности местного самоуправления, и ее правовой регламентации. Построение системы местных бюджетов, а также регла­ментация отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами определяется такими правовыми актами, как: - Конституция Российской Федерации; - ФЗ № 154 от 28.08.1995 “ Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ.” - ФЗ № 126 от 30.09.1997 “О финансовых основах местного самоуправления в РФ.” - Закон "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" (от 10.12.91), ко­торый ввел понятие самостоятельности бюджетов административно- территориальных образований; - Закон РФ "Об основах налоговой системы в Рос­сийской Федерации" (от 27 12.91 с последующими изменениями и дополнениями), в котором был ус­тановлен перечень местных налогов - налогов, ставки которых устанавливаются местными орга­нами власти; - Закон РФ "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных орга­нов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, ор­ганов местного самоуправления" (от 15.04.93); - Указ Президента РФ "О формировании рес­публиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994 году" (№2268 от 22.12.93), который факти­чески снял ограничения для введения местных на­логов, в результате чего "базовый" список мест­ных налогов, содержащийся в законе "Об основах налоговой системы РФ" значительно расширился; - Указ Президента РФ "О признании утратив­шим силу пункта 7 Указа Президента РФ от 22.12.93 № 2268 "О формировании республиканского бюд­жета..." (№ 1214 от 18.08.96), согласно которому названный пункт (предоставляющий право субъек­там РФ и местным властям вводить налоги, допол­нительные по отношению к закону об основах на­логовой системы) утрачивает силу с 1 января 1997 г., с этой же даты органы власти субъектов РФ должны были отменить свои решения о введе­нии дополнительных налогов и сборов, а органам местного самоуправления было предложено при­нять аналогичные решения. - Гражданский кодекс РФ (вступил в силу 1994г.); - Налоговый кодекс РФ (вступил в силу 01.01.1999); - Бюджетный кодекс РФ (вступил в силу 01.01.1999); А теперь мне хотелось бы рассмотреть некоторые правовые акты поподробнее, их недостатки в сфере финансовой регламентации, и возможные пути устранения этих недостатков. Конституция. Осуществление местного самоуправления не­возможно без законодательного закрепления их финансовой основы. Положения о бюджетных и налоговых правах органов местного самоуправле­ния содержатся в таком важнейшем документе как Конституция РФ. Так, частью 1 ст. 132 Конститу­ции "органам местного самоуправления предостав­лено право самостоятельно формировать, утвер­ждать и исполнять местный бюджет, устанавли­вать местные налоги и сборы. Часть 2 этой же статьи требует при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями передачи необходимых для их осу­ществления средств. Статья 133 гарантирует мест­ному самоуправлению право на компенсацию до­полнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной вла­сти. Тем самым заложены принципиально значи­мые правовые основы самостоятельности местного самоуправления в решении финансовых вопросов. Но существует определенная проблема, которая заключается в том, что в Конституции РФ нет раздела, посвященного межбюджетным отношениям. Многие аспекты меж­бюджетных взаимоотношений регулируются прини­маемыми ежегодно законами о федеральном бюджете, но в них оговариваются вопросы, связанные только с федерацией и ее субъектами, т. е. получается, что в России на феде­ральном уровне закреплена двухуровневая система бюджетных взаимоотношений. Гражданский кодекс. Гражданским Кодексом РФ, а по сути, - эконо­мической конституцией страны (ст. 215), вводится понятие муниципальной казны, в состав которой входят средства местного бюджета и иное муници­пальное имущество, не закрепленное за муници­пальными предприятиями и учреждениями. Для реализации права на равноправную хозяйственную деятельность Гражданский Кодекс РФ опре­делил место муниципальных образований в граж­данском праве, закрепив (ст. 124) выступление в отношениях, регулируемых гражданским законода­тельством, на равных началах с иными участника­ми этих отношений - гражданами и юридическими лицами, наряду с Российской Федерацией, субъек­тами РФ (республиками, краями, областями, города­ми федерального значения, автономными областями, автономными округами) - также городских, сельских поселений и других муниципальных образований. Установление местных налогов и сборов, а так­же льгот по их уплате, отнесено к ведению орга­нов местного самоуправления. Но при этом очевидно, что или принципы отнесения отдельных налогов к ме­стным, или установление перечня местных налогов (или видов налогов) и их предельных ставок (возможно, предельных сумм) будут регулировать­ся законодательством Российской Федерации и субъектов РФ. ФЗ № 154 “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.” Более подробные положения, регулирующие фи­нансовую деятельность местного самоуправления, содержатся в главе V "Финансово-экономическая основа местного самоуправления" ФЗ № 154 "Об общих принципах организации местно­го самоуправления в РФ". Кроме самостоятельности в вопросах форми­рования, утверждения и исполнения местных бюджетов, гарантированной Конституцией РФ, ФЗ № 154 закрепляет за органами мест­ного самоуправления право контроля за исполне­нием местного бюджета1. Закон достаточно подроб­но перечисляет источники доходов местных бюд­жетов, относя к доходам местных бюджетов и средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления. Федеральным законом установлен и запрет на изъятие суммы превышения доходов над расходами местных бюд­жетов по результатам отчетного года органами го­сударственной власти РФ и субъектов РФ [2]. Финансовая самостоятельность, а фактически, и самостоятельность вообще, местного самоуправления может быть обеспечена только в случае наличия достаточных средств для покрытия, как минимум, обязательных расхо­дов местных бюджетов, а также при условии воз­можности долговременного финансового планиро­вания. Учитывая это, законодатель в статье 37 ФЗ № 154 установил, что органы государственной власти обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты пу­тем закрепления доходных источников для покры­тия минимально необходимых расходов местных бюджетов, основанных на нормативах минималь­ной бюджетной обеспеченности. Причем доходные источники закрепляются на долговременной осно­ве, что не только предоставляет возможность дол­госрочного планирования, но и стимулирует орга­ны местного самоуправления к развитию доходных источников. На органы местного самоуправления возложена обязанность обеспечивать удовлетворение основ­ных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образова­ний, на уровне не ниже минимальных государст­венных социальных стандартов, но закон требует при этом принятия таких стандартов органами го­сударственной власти и гарантирует их выполне­ние путем закрепления в доходы местных бюдже­тов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов РФ. Для финансирования осуществления органами местного самоуправления отдельных государствен­ных полномочий ФЗ № 154 ст. 38. требует пре­дусматривать необходимые финансовые средства ежегодно в федеральном бюджете и бюджетах субъектов РФ. Увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, связанные с решениями органов государственной власти, долж­ны, в соответствии с ФЗ № 154, ком­пенсироваться органами, принявшими соответст­вующие решения. Органам местного самоуправле­ния при этом предоставлено право исполнять та­кие решения в пределах переданных им в качестве компенсации средств. В прошлом, настоящем и, видимо, в обозримом будущем местные бюджеты не формировались и не будут формироваться исключительно за счет налоговых поступлений. Учитывая ограниченность на­логовых ресурсов, необходимо изыскивать иные возможности для укрепления финансовой основы местного самоуправления, особенно это касается средств, направляемых на развитие территории. Поэтому ФЗ № 154 ст. 40 закрепляет за орга­нами местного самоуправление права на получение платы за пользование природными ресурсами, по­лучение средств от собственной хозяйственной деятельности; ст. 41 - образование целевых внебюджетных фондов; ст. 42 - участие в кредитных отношениях путем выпуска муниципальных займов и лотерей, полу­чения и выдачи кредитов, создания муниципальных банков и иных финансово-кредитных учреждений. Реализация положений ФЗ № 154 в осуществлении бюджетных и налоговых прав местного са­моуправления в полном объеме возможна только после установления органами государственной власти нормативов минимальной бюджетной обес­печенности и минимальных государственных соци­альных стандартов, без которых не существует объективных критериев для формирования доход­ной части местных бюджетов. Перечень основных полномочий субъектов Фе­дерации по вопросам местного самоуправления в сфере финансов со­держится в ст. 5 ФЗ № 154 и, кроме то­го, в отдельных статьях этого закона. Исходя из норм Федерального закона, постараемся выделить и сформулировать, что является предметом зако­нодательства субъектов РФ в области местного самоуправления. От их наличия в большой степе­ни зависит нормативно-правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в сфере финансов на территории субъекта РФ: - порядок передачи объектов собственности субъекта РФ в муниципальную собственность; - межбюджетные отношения между бюджетом субъекта РФ и бюджетами муниципальных образо­ваний; - установление нормативов минимальной бюд­жетной обеспеченности; - установление минимальных государственных (субъекта РФ) социальных стандартов; - обеспечение сбалансированности минималь­ных местных бюджетов; - порядок и наделение органов местного само­управления отдельными полно­мочиями субъектов РФ, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией; - плата за использование природных ресурсов на территории муниципального образования. - компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ. Настоящий перечень может являться од­ним из возможных вариантов создания норматив­ной правовой базы для деятельности органов мест­ного самоуправления в сфере фи­нансово-экономических взаимоотношений на тер­ритории субъекта РФ. ФЗ № 126 “О финансовых основах местного самоуправления в РФ” Отдельным вопросом для рассмотрения является выявление новых моментов, которые привнес в действующее бюджетное законодательство всту­пивший в силу 30 сентября 1997 г. Федеральный закон "О финансовых основах местного само­управления в Российской Федерации". Закон определяет основные принципы организации местных финансов, а также устанавливает: - источники формирования и направления использования фи­нансовых ресурсов местного самоуправления; - основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях; - взаимоотношения органов местного самоуправления с фи­нансовыми институтами; - гарантии финансовых прав органов местного самоуправления. Закон позволил отойти от субъективизма при предоставлении трансфертов и субсидий муници­пальным образованиям со стороны субъектов Фе­дерации. В нем законодательно закрепляются фон­ды финансовой поддержки муниципальных образо­ваний субъектов РФ. Теперь распределение средств этих фондов должно соответствовать фикси­рованной формуле, объективно учитывающей це­лый ряд социально-демографических показателей. Позволил сделать более прозрачными меж­бюджетные отношения между муниципальными и региональными органами власти, определил их ос­новные принципы, средства и порядок бюджетного регулирования. Определил, в частности, что уве­личение собственных доходов местных бюджетов, явившееся результатом финансово-хозяйственной деятельности на территории муниципального обра­зования, не может служить основанием для сни­жения на следующий финансовый год органами го­сударственной власти субъекта РФ нормативов от­числений от регулирующих доходов в местные бюджеты, а также долей средств муниципальных образований, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Таким образом, созданы серьезные стимулы для эффективного использования бюджетных средств на территории муниципального образования. Закон создал условия для формирования финансовой базы муниципальных образований на основе чет­ких и законодательно закрепленных правил. По­следнее позволит муниципальным образованиям всерьез заняться не только перспективным плани­рованием бюджетного процесса, но и формирова­нием благоприятного инвестиционного климата на территории данного муниципального образования. Закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" установил два новых, и, пожалуй, самых принципи­альных положения. Первое состоит в том, что вся сумма подоходного налога с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, является собственным доходом ме­стных бюджетов и должна полностью зачисляться в их доходы. Второе важное положение устанавливает, что к собственным доходам местных бюджетов относится не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципаль­ного образования, проводимой в соответствии с госу­дарственной программой приватизации. Вопросы распределения средств, поступающих от приватизации регулируются Указом Пре­зидента РФ от 18.09.96 № 1368 "О нормативах распреде­ления средств, поступающих от приватизации". Между тем данный Указ не предусматривает перечисление в мест­ные бюджеты средств от приватизации предприятий государственной собственности на аукционе или по конкурсу, а также при продаже акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации. В настоящее время в бюджеты муниципальных об­разований средства от приватизации практически не поступают. Нельзя забывать, что приватизация в на­шей стране началась в основном с имущества муни­ципальной собственности и поэтому присмотренные Указом Президента РФ 100-процентные отчисления в местные бюджеты по данному виду собственности к на­стоящему времени практически исчерпаны. Отчисления доходов от приватизации государственной собственнос­ти могли бы стать достаточно крупной статьей в числе незначительных по размеру собственных источников формирования доходной части местных бюджетов. Основные недостатки 1) Так и не был определен порядок передачи финансо­вых средств в местные бюджеты при исполнении муниципальными образованиями отдельных государственных полномочий. Этот вопрос вытекает из действую­щего законодательства, но практически не решается. Пунктом "В" ст. 38 ныне действующего Закона "Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации" установлено буквально следующее: "финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматривается, соответственно, в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов Российской Федера­ции". Ныне действующее законодательство, к сожале­нию, четко не оговаривает, что же входит в понятие "государственные полномочия". Вместе с тем, дума­ется, это вполне реально определить как все полно­мочия, не являющиеся предметом ведения местного самоуправления, т.е. полномочия, относящиеся по закону к предмету ведения федеральных и региональ­ных органов власти. Таким образом, можно сделать важнейший вывод: все расходы местных бюджетов, не подпадающие под предметы ведения местного самоуп­равления, четко определенные статьей 6 вышеуказан­ного Федерального закона, следует относить к госу­дарственным полномочиям, и их финансирование дол­жно осуществляться за счет целевого выделения мест­ным бюджетам средств из федерального или соответ­ственно регионального бюджета. Мало того, в принятом полтора года назад Феде­ральном законе "О финансовых основах местного са­моуправления в Российской Федерации" (статья 12) опять же повторено положение Закона "Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации" о том, что расходная часть местного бюджета включает затраты, связанные с осуществле­нием отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. При этом опять же нет четкого понятия, а что же относится к государственным полномочиям. Нет здесь и четко ус­тановленного механизма передачи средств федерального бюджета и бюджета субъекта федерации на фи­нансирование переданных государственных полномо­чий. Данная проблема, к сожалению обойдена и в Бюджетном кодексе. Более того, Кодекс ситуацию еще более запутывает. Вместо четкого и недвусмысленного определения предметов ведения федеральных органов, региональных органов и органов местного самоуправ­ления, вводятся понятия расходов совместного ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В этих условиях даже условно нельзя определить понятие "го­сударственные полномочия". Между тем указанное понятие в Кодексе сохранено. Повторено и предусмот­ренное в анализируемых законах положение о передаче необходимых средств при передаче государственных полномочий (статья 130). При этом за органами мест­ного самоуправления не оставлено право не осуще­ствлять финансирование тех мероприятий, которые им в свое время были переданы и которые относятся к ведению государственных органов власти в случае, если из соответствующих бюджетов не будет выделяться необходимые финансовые ресурсы. Одновременно с этим не предусмотрено и право органов местного самоуправления не принимать пол­номочия от федерального или регионального уровня, если такая передача не сопровождается одновременно передачей соответствующих финансовых ресурсов. 2) Не создана необходимая законодательная база для использования такого важного резерва поступ­лений в доходную часть местных бюджетов как земля. Необходимо наделить муниципалитеты пра­вом распоряжения своей землей. Это позволит со временем ввести единый налог на недвижимость, который весомо пополнит местные бюджеты и бу­дет более органично встроен в ныне существую­щую систему имущественных отношений. Бюджетный кодекс. Анализируя принятый Бюджетный кодекс, на кото­рый возлагались огромные надежды, убеждаешься, что этот важнейший и, пожалуй, главный финансовый закон в области межбюджетных отношений, зачастую "забыва­ет" об одном из главных и многочисленных элементов бюджетной системы страны — бюджетах органов местно­го самоуправления. А если и вспоминают, то с позиций приоритета центральных органов над муниципальными. Вместо решения задачи кодификации законодатель­ства по бюджетным вопросам, этот закон в попытке реформирования бюджетных отношений нередко искажает само понятие бюджетного федерализма, нарушая при этом гарантии местного самоуправления. Чего стоит, например, формулировка части вто­рой статьи 39 Кодекса, которая гласит буквально сле­дующее: "В доходах бюджета могут быть частично цен­трализованы доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной системы Российской Федерации, для целевого финансирования централизованных ме­роприятий, а также безвозмездные перечисления". Здесь налицо грубейшее нарушение основополага­ющих законодательных актов, в первую очередь Кон­ституции Российской Федерации (п.1 ст. 132) и действу­ющих федеральных законов о местном самоуправле­нии, устанавливающее для органов государственного управления центра и субъектов Российской Федерации законодательное право централизации части доходов местных бюджетов без согласования с органами мест­ного самоуправления, Кодекс полностью ликвидиру­ет экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления. Данное положение нарушает права органов местно­го самоуправления в части самостоятельного формирования и исполнения бюджетов, установленных статьями 35 и 36 ФЗ № 154 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также статьей 5 ФЗ № 126 "О финансовых основах местно­го самоуправления в Российской Федерации". Возможно, централизация средств бюджетов всех уровней необходима. Но она не может и не должна проводиться без согласия соответствующего законо­дательного (представительного) органа власти, в том числе и местного самоуправления. И об этом необхо­димо было бы четко и недвусмысленно сказать в Бюд­жетном кодексе. Кроме того, в Кодексе должен быть определен ме­ханизм подобной централизации названных доходов. В частности, в отношении местных бюджетов указан­ные нормативы централизации доходов ни в коей мере не должны утверждаться законом о бюджете субъекта Российской Федерации, а только правовым актом орга­на местного самоуправления о бюджете на текущий финансовый год. Одновременно с этим в законодательном порядке должны устанавливаться и централизованные мероп­риятия, требующие целевого финансирования из бюд­жетов разного уровня. Бюджетный кодекс в статье 31 провозглашает "Принцип самостоятельности бюджетов", в частях второй и тре­тьей которой, в частности, записано, что принцип самостоятельности бюджетов означает наличие соб­ственных источников доходов бюджета каждого уров­ня, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, и законодательное закрепле­ние регулирующих доходов, полномочий по формиро­ванию доходов соответствующих бюджетов в соответ­ствии с настоящим Кодексом и налоговым законода­тельством Российской Федерации. Однако, можно сказать, что во-первых, для обеспечения самостоятельности местных бюджетов явно недостаточно просто провоз­гласить тезис о наличии собственных источников их доходов, более важно установить конкретный пере­чень, размер и уровень собственных доходов в доходах соответствующего бюджета. Однако Кодекс не гаран­тирует необходимого уровня собственных доходов, требующегося муниципальным образованиям для обеспечения их даже минимальных потребностей. Во-вторых, в Бюджетном кодексе отсутствует за­конодательное закрепление полномочий по формиро­ванию доходов муниципальных образований. В Кодексе не устанавливается перечень налогов (включая посто­янные квоты по некоторым из них) и других плате­жей, закрепленных на постоянной основе за местны­ми бюджетами. Не устанавливая такого перечня, а да­вая лишь деление налогов на федеральные, региональ­ные и местные. Бюджетный кодекс в значительной мере теряет свое значение для законодательного зак­репления самостоятельности местных бюджетов, по­скольку не вводит четкого разграничения конкретных доходов по уровням бюджетной системы страны. И, наконец, в-третьих, законодательное закрепле­ние регулирующих доходов за местными бюджетами также не может решить задачи обеспечения самосто­ятельности местных бюджетов, так как органы мест­ного самоуправления сами не устанавливают размеры процентных отчислений в свои бюджеты от регулиру­ющих доходов. Это прерогатива вышестоящего орга­на власти, от которого во многом и зависит наполняемость бюджета доходными источниками. Таким образом, принятый Бюджетный кодекс страны нуждается в серьезнейшей переработке для того, чтобы к провозглашенным в нем правильным принципам были добавлены точные и яс­ные механизмы их реализации. Налоговый кодекс. Серьезных изменений в укреплении финансовой самостоятельности местных бюджетов органы местно­го самоуправления вправе были ожидать от Налогово­го кодекса Российской Федерации, но и он не оправдал этих надежд. Совершенствуя налоговую систему, нельзя забы­вать, что речь ни в коей мере не должна идти только об интересах федерального бюджета, чем зачастую "грешит" первая часть Налогового кодекса. Наша стра­на — федеративное государство и интересы субъектов федерации и органов местного самоуправления долж­ны соблюдаться так же, как и интересы центра. Дума­ется, что принятое в Налоговом кодексе принципи­альное решение о закрытом перечне как федеральных, так и региональных и местных налогов, в целом пра­вильно и экономически обосновано. Мне кажется неверным предлагаемое в Кодексе резкое ограничение налоговых и бюджетных прав органов местного самоуправления, в том числе, в ряде слу­чаев предлагаемое в пользу органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации. В частности, в первой части Налогового кодекса предусматривается фактическая ликвидация системы местных налогов и сборов. Перечень их предлагается ограничить всего пятью налогами, два из которых (на­лог на имущество физических лиц и Земельный налог) после введения налога на недвижимость (ставшего в соответствии с первой частью Кодекса региональным налогом) прекратят действие на соответствующей тер­ритории. Таким образом, органы местного самоуправ­ления будут реально располагать тремя закрепленными налогами: на рекламу, на наследование или дарение и местными лицензионными сборами. Как показывают рас­четы, эти налоги смогут обеспечить только менее 2 про­центов всей доходной базы самого массового звена бюд­жетной системы страны, призванного финансировать подавляющую часть расходов, связанных с жизнеобес­печением всего населения России: просвещение, здра­воохранение, жилищно-коммунальные хозяйство.1 Частью II проекта Налогового кодекса (принятого Государственной Думой в первом чтении) ликвидиру­ются и те положения Закона "Об основах налоговой системы Российской Федерации", которые переводи­ли в разряд собственных доходов местных бюджетов часть (или полностью) отдельные налоги субъектов Федерации и федеральные налоги. В частности, в про­екте отсутствует закрепление на постоянной основе 50% регионального налога на имущество предприятий. Ликвидируется и установленное Законом РФ "О недрах" закрепление на постоянной основе 90% за­числение в местный бюджет за добычу углеводородно­го сырья и 50% — за добычи других полезных ископае­мых. В проекте второй части Налогового кодекса, от­сутствует закрепление за местными бюджетами всех свя­занных с недроиспользованием федеральных налогов.2 Все это достаточно жестоко ударяет по собственной финансовой базе органов местного самоуправления. Некоторые предложения по реформированию законодательной базы финансовых основ местного самоуправления Проблемы местных финансов накапливались деся­тилетиями. Сегодня они воспринимаются как отягчен­ные клубком противоречий и нерешенных вопросов, причем в условиях весьма значительного недостатка финансовых ресурсов, как в центре, так и на местах. Поэтому со всей остротой встал вопрос о проведении реформы местных финансов, которая должна сопро­вождаться законодательным закреплением прав, пол­номочий и обязанностей местных администраций. Пер­вым шагом в этом направлении стало бы принятие законодательных актов о местных налогах и сборах. Укреплению финансовой базы органов местного самоуправления способствовала бы: 1) передача в их ве­дение права утверждения ставок единого налога на вмененный налог, которое в настоящее время возло­жено на субъекты Федерации. Розничная торговля, бытовое и транспортное обслуживание населения, общественное питание и оказание платных услуг на­селению, по которым вводится налог на вмененный доход — динамичные отрасли экономики, связанные с обслуживанием людей. Это отрасли равномерно разбросаны по территории, имеют стабильные доходы, что позволяет сделать местные бюджеты устойчивыми и достаточно выполнимыми. Кроме того, местным органам власти лучше знакомы и условия их функцио­нирования, и результаты деятельности, в городе или районе легче исправить, при необходимости, ставки этого налога и другие недостатки, выявившиеся в ходе взимания налога на вмененный доход. 2) Одновременно с этим, думается, необходимо вер­нуться и к перечню местных налогов, существенно расширив его, в том числе и за счет сокращения чис­ла региональных налогов, и обеспечив реальную, а не фиктивную финансовую самостоятельность органов местного самоуправления. 3) Принципиально важное значение имеет необходи­мость закрепления за местными бюджетами таких до­ходных источников, которые обеспечивали бы стабиль­ное поступление доходов. Вот почему в местном нало­гообложении основной упор должен быть сделан на поимущественные и подоходные налоги. В этой связи в первую очередь следует передать в местную компетен­цию налог на имущество предприятий, существенно повысив его предельную ставку. Местным не только по форме, но и по существу должен стать налог на зем­лю, а это означает, что нужно его полностью зачис­лять в местные бюджеты. После замены этих налогов налогом на недвижимость, его необходимо сделать муниципальным (местным) налогом Но отнюдь не ре­гиональным, как это к сожалению установлено в На­логовом кодексе. Дополнительно к этому налогу эко­номически оправданным было бы введение специаль­ного местного налога, взимаемого при покупке земли. Такой налог в странах с развитой рыночной экономи­кой показал достаточно высокую эффективность как инструмент регулирования цены земли и ее рациональ­ного использования, а также пополнения местных финансов. Базой для исчисления этого налога могла бы стать покупная цена земельного участка при ставке на­лога в размере порядка 2 процентов. Местный характер должны, очевидно, носить и отдельные налоги с потре­бителей, в частности акцизы на отдельные товары. 4) В условиях необходимости серьезного укрепления финансовой базы местного самоуправления особую актуальность приобретает разработка и быстрейшее принятие Закона Российской Федерации "О местных налогах", в котором должны найти решение перечис­ленные проблемы. 5) Прежде чем реформировать налоговую систему с точки зрения разграничения налогов между бюджета­ми разных уровней, необходимо выработать главные принципы такого разграничения. В основу при этом можно было бы положить социальную значимость кон­кретного вида налогов для данной территории, а так­же, по отдельным налогам, — их функциональное на­значение и целевую направленность. Глава 3. Основные проблемы межбюджетных отношений и некоторые пути их решения. Эффективность местного самоуправления, во многом, зависит от того, какие ресурсы получают в свое распоряжение местные органы. Большинство из 13,5 тысяч муниципальных образований не имеют самостоятельного с экономической точки зрения бюджета, а, значит, не располагает дейст­венными возможностями по осуществлению своих полномочий. Проблема неэффективности системы мест­ного самоуправления в России, во многом, свя­зана с отсутствием финансовой самодоста­точности на местном уровне. Реформу финансо­вого обеспечения деятельности органов местного са­моуправления целесообразно встроить в комплексный процесс реформирования межбюджетных отношений на всех уровнях. В ходе проведения реформ бюджетная система страны претерпела значительные изменения. Про­изошло перераспределение части полномочий и от­ветственности от федерального к региональным и местным бюджетам. При этом объем финансовых потоков, определяемых взаимными расчетами меж­ду бюджетами, почти не сократился по сравнению с прежней системой исполнения единого консоли­дированного бюджета страны, отличавшейся высо­кой степенью централизации управления. Резко упала дисциплина межбюджетных платежей. Влас­ти всех уровней получили множество поводов для взаимных претензий, а значительное число граж­дан оказались даже без гарантируемого государством социального минимума. Есть точка зрения, что следует восстановить жесткую централизацию бюджетной системы, по­хожей на то, что у нас было раньше: с ежегодным согласованием и утверждением бюджетов вышесто­ящими органами, покрытием “планового” дефи­цита, дифференциацией нормативов распределения доходов под плановые доходы и т.д. Другая позиция состоит в том, что нужна “конфедерализация” бюджетной системы, переход к так называемой “одноканальной модели”, когда каж­дый регион собирает у себя сколько может, а по­том платит в общий котел сколько хочет (или сколь­ко удастся “отстоять” от поползновений центра). Думается, что оба подхода не решают ни одной из проблем, зато создают множество новых. Общее направление движения — реальный бюд­жетный федерализм. Это отнюдь не теоретическая конструкция, а апробированный многими страна­ми путь решения конкретных проблем. Нам не надо изобретать велосипед, надо, условно говоря, по­менять покрышки на более приспособленные к рос­сийским дорогам. Почему большинство стран, не обязательно фе­деративных, идут по пути децентрализации бюд­жетной системы (разумеется, не впадая в сепара­тизм)? Для этого есть множество чисто политических причин и всего одна экономическая. И именно она имеет решающее значение. Разумно децентрализованная бюджетная систе­ма более эффективна. В такой системе отношение между уровнем на­логообложения и качеством и количеством получа­емых взамен бюджетных услуг со временем "под­страивается" под интересы и предпочтения населе­ния разных регионов и муниципалитетов. В резуль­тате каждый рубль налогов в среднем начинает приносить обществу и гражданам большую отдачу. Разумеется, это не более чем идеальная модель. Но именно она задает общее направление реформ. Региональные и местные власти должны иметь ре­альную бюджетную самостоятельность и, что не менее важно, нести полную ответственность за при­нимаемые решения. Для того, чтобы эти решения были обоснованными, понятными населению, не­обходимы четкие и стабильные правила игры. В самых общих чертах набор таких правил прост. Это: 1) четкое разделение расходных полномочий, 2) стабильное закрепление доходных источников, отвечающие расходным полномо­чиям и ответственности властей разных уровней, 3) объективное и “прозрачное” бюджет­ное выравнивание, перераспределение ресурсов между регионами. Создание таких правил или ус­ловий и есть ответ на вопрос “Что делать?”. Но здесь возникает вопрос: с чего начать? С раз­граничения расходных полномочий. Без этого вся си­стема межбюджетных отношений лишается объектив­ного фундамента, становится политически обуслов­ленной и непрозрачной. 1) четкое разделение расходных полномочий. Вопрос разграничения расходных полномочий слишком запутан, не отрегулирован ни на федеральном уровне, ни в субъектах Федерации, ни, тем более, на уровне местного самоуправления. Все больше на федеральном уровне принимает­ся различных законов, влекущих увеличение рас­ходов в территориальных бюджетах, в том числе местных. Чтобы претворить эти законы в жизнь, нужны средства. Но сегодня найти, кто должен обес­печивать финансирование этих законов, практи­чески невозможно. Действующая модель межбюджетных отношений до сих пор ориентирована преимущественно на выравни­вание доходов бюджетов разных уровней в соответствии со сложившимися расходными частями местных бюджетов. Такая модель не может эффективно работать, поскольку в ней не предусмотрен принцип распреде­ления бюджетных полномочий. Необходимо разумное разграничение и законодательное закрепление бюджет­ных полномочий между всеми уровнями власти, исходя из полномочий, закрепленных за каждым уровнем влас­ти Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. При этом, передача на муни­ципальный уровень исполнения отдельных государственных полномочий должна сопровождаться передачей соответствующих финансовых средств или источников доходных поступлений из бюджетов других уровней. Так как выполняя расходные полномочия по феде­ральному законодательству, отвлекая доходы ме­стных бюджетов на них, местные бюджеты не имеют возможности сократить собственные рас­ходы, которые относятся к ведению муниципа­литета. Так или иначе вопрос о разделении пол­номочий назрел. Бюджетный кодекс проблему разграничения расходных полномочий обозначил, но не решил. Нечетко раз­граничены расходы, (финансируемые раздельно из федерального, региональных и местных бюджетов). Сфера – “совместного финансирования” остается слишком широкой, многие позиции сформулиро­ваны аморфно. Региональные и особенно местные бюджеты перегружены так называемыми “нефи­нансируемыми мандатами” — финансовыми обяза­тельствами, возложенными на них решениями вы­шестоящих властей без предоставления источников финансирования. Непонятна статья 85, которая предус­матривает финансирование вопросов совместного ведения. Нет ясности, в каком слу­чае финансирование должно идти из федерального бюджета, в каком из регионального или местного бюджета? В каждом конкретном случае необходимо договариваться. А это — сложный, процесс. Поэтому, исходя из точки зрения Министерства финансов и НИФИ Минфина, необходимо, чтобы все рас­ходы, производимые тем или иным звеном бюд­жетной системы, отвечали определенным требованиям. Если решается вопрос в интересах всей страны или нескольких субъектов Федерации, то это — расходы чисто федеральные. Если расходы производятся в интересах населения субъекта Фе­дерации или нескольких муниципальных образо­ваний, то они должны финансироваться из регио­нального бюджета. А расходы, осуществляемые в основном в интересах данного муниципального об­разования, должны финансироваться из местного бюджета. 1 ФЗ № 154 “ Об общих принципах организации местного самоуправления” так же гласит, что органы местного само­управления могут выполнять не только возложенные на них задачи, отнесенные к их ведению, но и брать на себя полномочия государственной власти, выпол­нять полномочия, переданные органами государствен­ной власти местному самоуправлению. В случае передачи им таких полномочий в рас­ходной части местного бюджета расходы по исполнению государственных полномочий должно быть представлены в виде раздель­ных статей расходов по исполнению каждого отдельного государственного полномочия, переданного на муниципальный уровень. В ст. 36, ФЗ № 154 по этому поводу прямо говорится: "в доходной и расходной частях ме­стных бюджетов раздельно предусматривается финан­сирование решения вопросов местного значения и осу­ществления органами местного самоуправления от­дельных федеральных полномочий, полномочий субъектов Российской Федерации". В до­ходной части должны быть определены источники финансирования государственных полномочий, вы­полнения законов, принятых на федеральном или региональном уровнях, которые органы межрегио­нального управления обязывает выполнять. Может быть и такой вариант — финансирова­ние местным бюджетам исполнение государственных полно­мочий через повышение нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов. В последнее время в этой сфере наметилось оп­ределенное продвижение. К настоящему времени Минфином завершена ин­вентаризация нормативно-правовых актов, устанав­ливающих разграничение расходных полномочий и ответственности между уровнями бюджетной систе­мы. На этой основе нужно будет: 1) подго­товить поправки к Бюджетному кодексу, которые конкретизировали бы разграничение расходных пол­номочий между уровнями бюджетной системы. Всем должно быть предельно ясно, кто за что отвечает. 2) необходимо упорядочить или, на­зывая вещи своими именами, сократить значитель­ную часть “нефинансируемых мандатов”, прежде всего — в части различных малообоснованных льгот, которыми пользуется чуть ли не все население стра­ны. К сожалению, соответствующие законопроек­ты через Федеральное Собрание проходят с боль­шим трудом. 3) После того, как определится, какие расходы реально могут быть профинансированы, необходимо будет оценить объективные потребности каждого уровня бюд­жетной системы (в целом) в финансовых ресурсах. Это позволит провести так называемое “вер­тикальное выравнивание” с тем, чтобы обеспе­чить каждому уровню бюджетной системы — фе­деральному, региональному и местному источники финансирования, отвечающие их от­ветственности и функциям. Такой задачи пока не только никогда не решали, но даже и не ставили. Рано или поздно это придется сделать. Если ее удастся решить, то по­явится объективная основа для разделения доход­ных источников. 2) стабильное закрепление доходных источников. Сегодня идет речь о реформирование межбюджетных от­ношений, налоговой системы. Феде­ральное правительство поставило вопрос о разделе­нии налоговых поступлений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. А в субъектах Федерации вопрос о разграничении на постоянной основе налоговых поступлений между региональным уровнем и местными бюджетами никак не решается. У местного самоуправления до сих пор не сформи­ровалась необходимая материальная база в виде цело­стной системы его финансового обеспечения. Более того, статистические данные свидетельствуют, что эта база все более размывается. Например, в 1992-96 гг. имело место сокращение доли местных бюджетов в кон­солидированном бюджете Российской Федерации по до­ходам — с 27,6% до 21,4%. В этот же период времени происходил рост доли местных бюджетов в расходной части — с 28,5% до 31,6%. Доля региональных бюджетов в консолидированном бюджете по доходам возросла с 16,5% до 29,1%, закономерно подкрепив рост удельного веса и их бюджетных расходов —с 10,1% до 21,8%. 1 Итоги 1996 г. показывают, что около половины фи­нансовых ресурсов консолидированного бюджета го­сударства в настоящее время сосредоточены на уров­не федерального бюджета, около одной трети — на уровне субъектов федерации лишь около одной пя­той на уровне местных и муниципальных бюджетов. Большинство бюджетов муниципальных образова­ний в России в настоящее время являются дотационными. Абсолютный и относительный рост их количе­ства в общей совокупности бюджетов муниципальных образований продолжает возрастать. Не реализуется важное положение действующего бюджетного законодательства (ст.9 закона "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных орга­нов государственной власти республик в составе Рос­сийской Федерации, автономной области, автоном­ных округов, краев, областей, городов Москвы, и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправле­ния"), которое гласит, что уровень закрепленных за муниципальным образованием бюджетных доходов дол­жен быть не менее 70% общей суммы двух составляющих (закрепленной и регулирующей) доходной частя минимального бюджета (без учета дотаций). В то же время за счет бюджетов муниципальных , образований финансируется почти 100% расходов на среднее образование, 85% — на здравоохранение, 60% — на содержание детских садов, 80% — на коммуналь­ные услуги, 60% — на содержание жилья. Поэтому со­вершенно закономерно, что система социальной защиты, которая в настоящее время в большей своей части передана на местный уровень, не может нор­мально функционировать из-за недостатка средств в ме­стных и муниципальных бюджетах для ее реализации. Налицо кризис формирования доходной части местных бюджетов, а следовательно, и местных финан­сов в целом за счет собственных доходов и все большая их зависимость от бюджетов других уровней (в пер­вую очередь от регионального). Сложившаяся ситуация ведет к дискредитации местной власти и, как следствие, государственной власти вообще. В настоящее время введение местных налогов носит подчас произвольный характер. Используя предоставленное им ранее право и ссылаясь на потребности в решении социально-экономических вопросов, мно­гие органы местного самоуправления ввели на своей территории дополнительные налоги, не предусмотрен­ные законодательством Российской Федерации. Невзи­рая на то, что с 1 января 1997 г. это право было отменено Указом Президента № 1214 от 18 августа 1996 г.) на 05.05.1997 г. в 24 регионах продолжали действовать местные налоги и сборы, не предусмотренные феде­ральным законодательством. Вместе с тем приходится признать и справедливость требований органов местного самоуправления о при­дании системе местного налогообложения более дей­ственного характера. 1) Прежде всего, нуж­но четко различать разграничение налоговых полномочий, т.е. право вводить те или иные налоги устанавливать их ставки, и разделение налоговых доходов. Для этого в федеральной налого­вой политике следует большее внимание уделить раз­витию муниципальной налоговой системы, а также ее институциональной базы. 2) Необходимо определить и законодательно закрепить устойчивый блок местных налогов и сборов, поступающих напрямую в местные бюджета. 3) Также необходимо предусмотреть возмож­ность введения института местной налоговой инспек­ции, ответственной за сбор местных налогов и веду­щей информационную базу данных по налоговым пла­тежам в местный бюджет. 4) Необходимо также законодательно установить на федеральном уровне предельно допустимый дефицит местного бюджета, который не должен превышать фиксированной величины, исчисляемой в процентах. Эта мера должна заставить субъекты Российской Фе­дерации установить для муниципальных образований собственные нормативы отчислений от региональных налогов и способствовать сбалансированности мест­ных бюджетов. 5) Важнейшим блоком для формирования местных финансов и доходной части местных бюджетов явля­ются местные неналоговые доходы и в первую очередь - муниципальная собственность (включая землю), до­ходы от ее использования, аренды и приватизации. Эти доходы, а так же иные положения хозяйственного права, касающиеся полномочий местного самоуправ­ления и его органов, в настоящее время, за исключением приватизационно­го законодательства, находятся в стадии становления. Поэтому совершенно необходимо четко зафиксировать правовые основы арендных и залоговых отношений (в том числе в имущественной и земельной сферах). Еще один серьезный вопрос. Все принятые в 90-е годы законы провозглашают обязанность органа власти вышестоящего уровня, в случае принятия им решения в ходе исполнения бюджета, приводящего к уменьшению доходов и увеличению расходов бюджета нижестоящего уровня, компенсировать за счет своего бюджета недо­стающие для сбалансирования минимального бюджета средства. Такая же обязанность возникает у органа вла­сти вышестоящего уровня при принятии им решений, наносящих ущерб бюджету нижестоящего уровня. Сегодня же, когда не только бюджетное законодательство России, но и главный Закон государства гарантирует полную финансовую самостоятельность всех органов власти в формировании и исполнении их бюджетов, простая констатация принципа компенсации местным бюдже­там выпадающих доходов и увеличивающихся расхо­дов недостаточна, нужен четкий механизм такой ком­пенсации и ответственность за невыполнение. Отсут­ствие такого механизма сказывается на протяжении всех лет осуществления в России экономических ре­форм. Все эти годы между центром (в основном феде­ральными органами) и органами власти субъектов Федерации, выражающими в данном случае интересы и органов местного самоуправления, идут нескончае­мые споры о том, произведена или нет такая компен­сация буквально по каждому федеральному закону, затрагивающему интересы местных бюджетов. Действительно, без установления механизма ком­пенсации решить эту проблему невозможно. Сложность состоит еще и в том, что нынешнее законодательство четко не прописывает порядок взаимоотношений фе­дерального бюджета и местных бюджетов. Принимае­мые же федеральные законы, касающиеся снижения налогов и увеличения бюджетных расходов в большин­стве своем затрагивают как раз интересы органов мес­тного самоуправления. Компенсация же средств бюд­жетам субъектам федерации из федерального бюджета не означает автоматической передачи этих ресурсов местным бюджетам. ФЗ № 126 "О финансовых основах местного самоуп­равления в Российской Федерации" дает право орга­нам местного самоуправления принять к исполнению решения органов государственной власти, влекущие увеличение расходов или уменьшение доходов мест­ных бюджетов, в пределах средств, переданных им в качестве компенсации. Решение, думается, правиль­ное, но опять же оно половинчатое. Ведь расходы мес­тных бюджетов в основном связаны с нуждами насе­ления страны. И если государственный орган принял решение, направленное на улучшение жизни населения, то оно не может исполняться частично. Кроме того, не может в стране быть положения, когда федеральный за­кон в одном районе выполняется полностью, а в другом -- наполовину, когда решение о повышении заработ­ной платы всех бюджетных работников по учителям, допустим выполняется, а по врачам - нет. В Бюджетном кодексе РФ, эти вопросы нашли бо­лее четкое решение. Согласно статье 131 Кодекса ме­ханизм компенсации состоит в том, чтобы одновре­менно с принятием таких решений государственные органы власти вносили соответствующие поправки в Законы о федеральном бюджете и бюджете субъекта федерации на соответствующий год, компенсирующие увеличение расходов, снижение (выпадение) доходов. Следовало бы в Кодексе еще добавить, что в поправ­ках к Законам о бюджетах должны быть указаны до­полнительные расходы федерального бюджета или бюджета субъекта федерации на компенсацию мест­ным бюджетам с адресным их направлением по каж­дому субъекту федерации, и соблюден баланс самого бюджета вышестоящего уровня. В случае же увеличе­ния расходов местных бюджетов с компенсацией им этих расходов за счет увеличения ставок налогов, или введения новых налогов, или увеличения отчислений от федеральных налогов в пользу субъектов федера­ции, должны приниматься соответствующие поправ­ки в налоговое законодательство. Кроме того, необходимо также подчеркнуть, что механизм внесения поправок в текущем финансовом году в бюджет вышестоящего уровня власти не сможет полностью гарантировать местным бюджетам компенсацию выпадающих доходов или увеличения их расхо­дов в последующие годы. Для сохранения финансовой устойчивости бюджетов местного самоуправления было бы более правильным установить в Бюджетном кодексе норму примерно следующего содержания: "При уменьшении доходов или увеличении расходов местного бюджета вследствие решений, принимаемых органами государственной власти другого уровня, со­ответственно производится передача отдельных видов доходов полностью или частично на постоянной ос­нове с соответствующим изменением налогового и (или) бюджетного законодательства".1 3) объективное и “прозрачное” бюджет­ное выравнивание Только после четкого разграничения расходных полномочий и доходных источников можно пере­ходить к распределению финансовой помощи. Общие подходы к построению эффективной системы “горизонтального выравнивания” или, что то же самое, распределению финансовой помощи из бюджетов субъектов РФ, известны: объективные критерии и формулы; максимальная прозрачность, использование объективных оценок бюджетных по­требностей (нормативов и индексов удорожания) и возможностей (налогового потенциала), разделение текущей и инвестиционной поддержки, обусловлен­ность предоставления финансовой помощи. С начала 1995 г. все больше субъектов Российской Федерации в своих взаимоотношениях с местными бюджетами начали применять механизм трансфертов по фиксированной формуле, учитывающей особенности субъекта Федерации и муниципальных образований. В первую очередь это касается формирования и распре­деления средств фонда финансовой поддержки муни­ципальных образований. В дальнейшем необходимо уни­фицировать и законодательно закрепить фиксирован­ную формулу распределения денежных средств из это­го фонда. В этой формуле необходимо предусмотреть использование таких переменных, как норматив ми­нимальной бюджетной обеспеченности жителей муниципального образования и государственный минималь­ный социальный стандарт. Заключение. Итак, в своей курсовой я попыталась обозначить следующие проблемы: В настоящее время, несмотря на то, что самостоятельность муниципальных финансов провозглашается в различных правовых актах, в реальности муниципальные образования не обладают ею в достаточной степени, что в свою очередь обусловлено следующими факторами: Во-первых - это нечеткое разграничение расходных полномочий. В то время как необходимо разумное разграничение и законодательное закрепление бюджет­ных полномочий между всеми уровнями власти, исходя из полномочий, закрепленных за каждым уровнем влас­ти Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. При этом, передача на муни­ципальный уровень исполнения отдельных государственных полномочий должна сопровождаться передачей соответствующих финансовых средств или источников доходных поступлений из бюджетов других уровней. Во-вторых - отсутствие стабильного закрепления доходных источников. У местного самоуправления до сих пор не сформи­ровалась необходимая материальная база в виде цело­стной системы его финансового обеспечения. Налицо кризис формирования доходной части местных бюджетов, а следовательно, и местных финан­сов в целом за счет собственных доходов и все большая их зависимость от бюджетов других уровней (в пер­вую очередь от регионального). Следовательно, необходимо: 1) определить и законодательно закрепить устойчивый блок местных налогов и сборов, поступающих напрямую в местные бюджеты. 2) Необходимо также законодательно установить на федеральном уровне предельно допустимый дефицит местного бюджета, который не должен превышать фиксированной величины, исчисляемой в процентах. Эта мера должна заставить субъекты Российской Фе­дерации установить для муниципальных образований собственные нормативы отчислений от региональных налогов и способствовать сбалансированности мест­ных бюджетов. 3) должен быть четко разработан механизм ком­пенсации, без которого решить проблему самостоятельности местных бюджетов невозможно. 4) Одновременно с этим, думается, необходимо вер­нуться и к перечню местных налогов, существенно расширив его, в том числе и за счет сокращения чис­ла региональных налогов, и обеспечить реальную, а не фиктивную финансовую самостоятельность органов местного самоуправления. 5) Принципиально важное значение имеет так же необходи­мость закрепления за местными бюджетами таких до­ходных источников, которые обеспечивали бы стабиль­ное поступление доходов. Вот почему в местном нало­гообложении основной упор должен быть сделан на поимущественные и подоходные налоги. В-третьих – отсутствие объективного, “прозрачного” выравнивания. В первую очередь это касается формирования и распре­деления средств фонда финансовой поддержки муни­ципальных образований. В дальнейшем необходимо уни­фицировать и законодательно закрепить фиксирован­ную формулу распределения денежных средств из это­го фонда. В этой формуле необходимо предусмотреть использование таких переменных, как норматив ми­нимальной бюджетной обеспеченности жителей муниципального образования и государственный минималь­ный социальный стандарт. Нужно поставить регионального законодате­ля перед необходимостью выработать нормативы ми­нимальной бюджетной обеспеченности муниципаль­ных образований, создать экономические механизмы развития межбюджетных отношений на региональном уровне. Список литературы. 1) “Государственные и муниципальные финансы” А.М. Бабич; Л.Н. Павлова М.:Финансы, ЮНИТИ, 1999 г. 2) “Бюджетная система РФ” под ред. М.В. Романовского М.: Юрайт 1999 г. 3) “Проблемы укрепления бюджетов субъектов РФ и местного самоуправления” О.В. Богачева, В.Б. Амиров // Финансы, 9/97. 4) “Анализ муниципального бюджета” А. Шафигуллин // Городское управление 3/99. 5) “Бюджетный федерализм и совершенствование межбюджетных отношений” В.И. Птицин // Финансы 9/96. 6) “О некоторых проблемах финансовой самостоятельности местного самоуправления” В.Г. Пансков // Финансы 3/99. 7) “Межбюджетные отношения и бюджетное регулирование” И.В. Попорина // Финансы 10/99. 8) “Проблемы взаимоотношений органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления” И. Умнова, И. Побережная, Т. Титова // Городское управление 3/97. 9) “Проблемы совершенствования бюджетного законодательства РФ” В.М. Радионова // Финансы 4/97. 10) “О принципах реформирования межбюджетных отношений в РФ” А.Г. Игудин // Финансы 8/98. 11) “О реформировании межбюджетных отношений в РФ” Н.С. Максимова // Финансы 6/98. 12) Конституция РФ 13) ФЗ № 154 от 28.08.95 “Об общих принцнипах организации местного самоуправления в РФ”. 14) ФЗ № 126 от 25.09.97 “О финансовых основах местного самоуправления в РФ” 15) Бюджетный кодекс (от 01.01.99). 16) Налоговый кодекс (от 01.01.99). 17) Гражданский кодекс (от 21.10.94). 18) Закон РФ от 15.04.93 № 4807-1 “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления.
[1] “Анализ муниципального бюджета” А. Шафигуллин // Городское управление, 3 / 99 1 “Анализ муниципального бюджета” А. Шафигуллин // Городское управление, 3 / 99 1 “Бюджетная система РФ” под ред. М.В. Романовского, М.: Юрайт, 1999 1 ст. 35 п 2, ФЗ № 154 “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” [2] ст. 36 п 2, см. там же. 1 “О некоторых проблемах финансовой самостоятельности местного самоуправления” В.Г. Пансков // Финансы, 3 / 99. 2 “О некоторых проблемах финансовой самостоятельности местного самоуправления” В.Г. Пансков // Финансы, 3 / 99. 1 “Разграничение расходных и доходных полномочий и самостоятельность местных бюджетов” Круглый стол // 5 / 98 1 “Проблемы укрепления бюджетов субъектов РФ и местного самоуправления” О.В. Богачева, В.Б. Амиров // Финансы, 9 / 97. 1 “О некоторых проблемах финансовой самостоятельности местного самоуправления” В.Г. Пансков // Финансы, 3 / 99