Каталог :: Право

Шпора: Принцип разделения властей

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
               ДАЛЬНЕВОСТОЧНЫЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТЕХНИЧЕСКИЙ                
     

УНИВЕРСИТЕТ

Тихоокеанский институт политики и права Кафедра государства и права Тема:

Федерализм в Российской Федерации

Курсовая работа студента группы Ю-5 факультета второго высшего образования Павленко Виктора Даниловича Научный руководитель – И.о. зав. кафедрой «Государство и право» Окминская Т.Г. Дата защиты ________________ Оценка ____________________ Владивосток 2002

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ.........................

3

1. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА........................

4

1.1. Понятие федерализма....................

4

1.2. Развитие российской государственности до XIX века......

5

1.3. Зарождение федерализма в XIX веке..............

6

1.4. Федерализм и коммунизм..................

7

1.5. Образование СССР и значение федерализма.........

9

1.6. Федерализм как базовый принцип в российской республике.

13

2. НАБОЛЕЕ ВАЖНЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ФЕДЕРАЛИЗМА.......................

17

2.1. Проблема разделения власти по вертикали ..........

17

2.2. Неравноправие субъектов Федерации как переходная

стадия развития федеративных отношений............

27

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.......................

29

БИБЛИОГРАФИЯ.......................

34

ВВЕДЕНИЕ

Федерализм является одной из основ, на которых держится наше государство. Федерализм призван стать твердой гарантией исторически сложившегося государственного единства России на основе общероссийского согласия. В многонациональной России федерализм способствует, с одной стороны, реализации общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, росту национального самосознания, а с другой стороны, сочетанию их интересов с интересами всего общества. Особо следует подчеркнуть роль принципа федерализма в решении проблем, связанных с закреплением и осуществлением прав человека и гражданина. Федерализм в его современном прогрессивном прочтении не противостоит ни идеям самоопределения народов и развития национальной государственности, ни интересам регионов, их стремлениям к повышению своей самостоятельности. Если федерализм основан на демократических принципах, на устоях правового государства, если он действительно гуманистичен, то тогда наиболее полно проявляются его достоинства: общий крупный рынок, свободное движение капиталов, товаров и услуг, свобода передвижения людей; более благоприятные условия для взаимообмена достижениями науки, образования, культуры. Важно, однако, постоянно помнить, что достоинства федерализма проявляются не автоматически. Необходимо отметить, что судьбы российского федерализма находятся в руках нынешнего и будущих поколений. Очень важно, чтобы стабильность, устойчивость принципов, провозглашенных в Конституции 1993 года, сочетались с динамизмом их реализации, гибкостью и подвижностью применяемых форм и методов. С одной стороны, необходимо, чтобы были установлены и действовали надежные гарантии, препятствующие возрождению унитаристских, авторитарных начал в деятельности центра; субъекты Федерации должны чувствовать себя в безопасности от опасных переходов в системе управления. С другой стороны, федерализм должен иметь достаточный потенциал в противостоянии сепаратизму и безудержному регионализму. Как свидетельствует весь мировой опыт и особенно наша собственная история, ослабление федерации и её распад не только несут с собой экономические и политические тяготы, но и прямо ведут к лишениям больших групп населения, нарушениям их жизненно важных прав и свобод. Федерализм, свободный от таких изъянов, способен выдержать испытания временем, а главное, улучшить жизнь людей. Вопросы устройства российской государственности являются ключевыми для развития страны, они во многом определяют ее стабильность и через это влияют на всю политическую ситуацию в мире. Россия вступила в полосу конституционного кризиса, в основе которого лежат несколько причин, в том числе и проблема определения федеративной природы государства. Объявление суверенитета России в 1990 году привело к распаду СССР. По аналогии многие прогнозируют распад самой России, поскольку ряд республик не хотят отказываться от государственного суверенитета, закрепленного в своих конституциях. В силу неустойчивости государственных структур и неясности основ федеративной природы России нельзя исключать любого развития государства: распада; возврата к империи; федерализации. Для любого из этих сценариев существуют свои причины и политические силы. [1] 1. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА 1.1. Понятие федерализма Федерация – одна из трех основных форм государственного устройства. Федерация представляет собой добровольное объединение нескольких ранее самостоятельных государственных образований в одно союзное государство [2]. Федеративное устройство – разновидность государственного устройства, являющегося необходимым институтом конституционного права каждой страны. Государства по-разному определяют своё внутреннее устройство в зависимости от исторических традиций, национального состава населения и других факторов. Территориально крупные государства (Россия, США, Канада, ФРГ, Австралия, Бразилия, Аргентина, Мексика, Индия, ЮАР) принимают федеративную форму государственного устройства – одни - по соображениям решения национального вопроса, другие - в силу невозможности эффективного демократического управления из одного центра. Устанавливая ту или иную форму государственного устройства, конституция любого государства распределяет или, наоборот, концентрирует властные полномочия, тем самым предопределяет правовую базу решения проблем общественного развития. Федерализм – принцип, доктрина, положенные в основу политико-территориального и национально – территориального устройства ряда современных государств. По своему назначению федерализм содержит возможности децентрализовать и распределять власть по вертикали; интегрировать территориальные сообщества в единое целое. Федерализм выступает в виде совокупности способов, целей и задач, конституционно – правовых норм и принципов, направленных на установление пределов централизации и децентрализации властных и управленческих функций государства и его субъектов путём разграничения предметов ведения и полномочий между ними, а также между их органами государственной власти. Федерализм является, прежде всего, способом обеспечения и сохранения единства, территориальной целостности государства, учёта и сочетания многообразных интересов государства и его частей, их самоорганизации и саморегулирования, противостояния региональному и этническому обособлению. Мировой опыт показывает, что федерализм в определённых исторических условиях позволяет сочетать национальный фактор с территориальным и иными (например, лингвистическим, конфессиональным ), обеспечивает единое демократическое, экономическое, правовое, оборонное пространство, взаимный контроль федерации и её субъектов через различные механизмы (политические, правовые, финансово – бюджетные). Определяющим критерием идентификации федерализма как способа принятия решения в сложном государстве является наличие конституционно установленного разграничения предметов ведения, полномочий между федерацией и её частями (субъектами). По своим целям и задачам федерализм не замыкается на принципах устройства государства, поскольку им охватывается значительно более широкий круг общественных связей и отношений, касающихся практики становления и функционирования гражданского общества, политической, экономической, социальной и иных систем. В сущности федерализм отражает стремление территориальных, этнических и иных сообществ к интеграции, взаимовыгодному сотрудничеству. 1.2. Развитие российской государственности до 19 века В становлении российского государства с древних времен прослеживаются две противоположные тенденции. Одна заключается в стремлении отдельных княжеств и земель к саморазвитию, сохранению самобытности и самостоятельности. Другая - к созданию и укреплению сильного централизованного унитарного государства. В так называемый удельный период небольшие самостоятельные славянские княжества были объединены по нынешним понятиям на конфедеративных началах под верховным сюзеренитетом великого князя. Однако каждый удельный князь сохранял за собой всю полноту власти и практически мало зависел от киевского престола. Непрочность этого союза обнаружилась при первом серьезном столкновении с вторгшимися на Русь татаро-монгольскими завоевателями. Обширность территории и разнохарактерность славянских племен создавали немало трудностей для того, чтобы сплотить их в единое централизованное государство. Монгольское нашествие и последующая борьба за независимость окончательно определили исторический путь России как централизованного унитарного государства во главе с Москвой. Чтобы оградить себя от набегов с востока и сдерживать экспансию с запада, обеспечить себе выход к морю, а, следовательно, и возможность активизации внешней торговли, России было необходимо постоянно поддерживать высокий уровень мобилизационной готовности. Этого можно было в те времена добиться только очень жесткой централизацией и концентрацией власти. [3]” Задолго до Макиавелли московский князь Иван Калита на практике показал, что для достижения государственных целей не существует моральных и религиозных преград. Лесть и обман, вероломство и жестокость, истребление соплеменников и единоверцев с помощью иноземных военных отрядов, — все было использовано для того, чтобы уничтожить соперников, задавить всякие попытки региональной самостоятельности. Последним кровавым аккордом в этой борьбе была акция Ивана IV против Великого Новгорода. С падением Новгорода и Пскова ликвидируется последняя возможность децентрализации, а, следовательно, и более пропорционального развития всех российских регионов, отличающихся своей спецификой и разнообразием условий. Расширение Российской империи шло в рамках унитарного централизованного государства. Северные и восточные территории, присоединенные к России, по большей части были населены народами, у которых государственность как таковая еще не сложилась. Что касается западных территорий, Польши и Финляндии, то хотя их государственное устройство в результате присоединения к России не менялось, но их юридический статус не позволяет рассматривать их в качестве субъектов Федерации или конфедерации. В таком же положении находились народы Прибалтики и Кавказа.[4] 1.3. Зарождение федерализма в 19 веке В плане политического устройства России идеи федерализма возникают в начале XIX в. в связи с надеждами передовых представителей российского общества на серьезность либеральных намерений Александра I. Член союза русских рыцарей граф М.А. Дмитриев-Мамонов предлагал проект разделения Российской империи на тринадцать крупных единиц. Представители Северного тайного общества декабристов также видели будущее России как правового государства, построенного по федеративному принципу. В обоих проектах Конституции Никиты Муравьева содержался подробный план федеративного устройства России. Поскольку федерализм декабристов, как и конституционализм, не имел каких-либо определенных национальных корней, то он, надо полагать, был заимствован ими из политической практики США, пример которых увлекал передовых людей тогдашней России.[5] Даже деление России на 13 держав напоминает о том, что американский союз состоял при своем образовании из 13 штатов. Над планом конституции работал и декабрист Г. С. Батеньков, считавший, что ввиду обширности территории, разнообразия климата и нужд населения вся Россия не может быть управляема единообразно, и потому считал необходимым введение областного управления при наличии представительного органа и губернатора. Крайним противником федерализма в России был П. И. Пестель, который видел в федерализме “новое семя к разрушению” российской государственности и ослаблению экономической и военной мощи России[6]. Федеративные идеи содержались в программе возникшего в конце 40-х гг. XIX-го столетия на Украине “Кирилло-Мефодиевского братства”, преследовавшего цель освобождения славянских народов, объединения их в единый союз, развития славянской культуры и славянских языков. Какого-либо серьезного политического влияния это общество не имело. Иное дело - российское революционное движение. На пражском съезде славян в 1848 г. М. Бакунин выдвинул идею федерации славянских народов. Все славянские народы он предлагал объединить в общий союз во главе с центральным славянским советом, которому принадлежала бы высшая политическая и судебная власть. По мере развития своих анархистских идей М. Бакунин все больше склонялся к конфедеративному союзу общин, призванному заменить современные государства. Федеративный принцип М. Бакунин рассматривал как панацею от могущества грозной централизации, способной задавить свободу.[7] Высоко ценил идею федерализма А. Герцен. Убежденный противник российского самодержавия, он признавал право на отделение и самобытность не только народов, но и отдельных регионов, например, Сибири. Взгляды Бакунина и Герцена оказали сильное влияние на всю радикальную оппозицию самодержавию, в частности, на программу газеты “Народное Дело”, в которой содержалось требование “полной воли для всех народов, ныне угнетенных империей”, на политическую линию газеты П. Лаврова “Вперед”, группы “Общины”, организаций “Черный передел”, “Народная Воля” и др. Эти идеи в том виде, как предлагали их авторы, так и остались политическими утопиями, но уже через несколько десятилетий Россия стала, хотя и формально, федеративным государством. 1.4. Федерализм и коммунизм Впервые о федеративном характере нового государства было сказано в проекте Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, подготовленного большевистским руководством к открытию Учредительного собрания и принятого на заседании ВЦИК 3 (16) января 1918 г. В пункте 2 проекта говорилось, что “Советская Российская республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация Советских национальных республик”. Однако на следующий день в кратком изложении текста резолюции, опубликованном “Известиями”, в названии Российской республики слово “федерализм” отсутствовало. Это наводит на мысль, что федерализм в данном случае рассматривался не как принцип государственного устройства, позволяющий сохранить атрибуты государственности субъектов федерации с закреплением за ними определенных сфер деятельности и полномочий, а лишь как средство разрешения национального вопроса, декларированного большевиками в своих прежних программных документах. Отношение большевиков к федерализму носило чисто ситуативный характер и диктовалось соображениями политической конъюнктуры. Известно отрицательное отношение К. Маркса к федерации в Германии ввиду того, что это дробит и ослабляет единство рабочего класса, и потому “рабочие не только должны отстаивать единую и нераздельную германскую республику, но и добиваться в этой республике самой решительной централизации силы в руках государственной власти [8]. Еще категоричнее против системы “мелких государств” под эгидой федеральных конституций Германии и Швейцарии высказывался Ф. Энгельс. Он писал, что “пролетариат может употребить лишь форму единой и неделимой республики [9]. Последовательно придерживался этой точки зрения и В.И. Ленин, особенно до октября 1917 г. В 1903 г. он резко выступил против армянских социал-демократов, отстаивающих идею создания Российской федеративной республики [10]. Ленин видел в федерализации и децентрализации реальное замедление темпов капиталистического развития, которое может отрицательно сказаться на перспективе рабочего движения и созревания условий для социалистической революции. Поскольку, с его точки зрения, “капитализм требует для своего развития возможно более крупных и возможно более централизованных государств”, то это делало его принципиальным противником федерации, которая “ослабляет экономическую связь” и представляет “негодный тип для одного государства” [11]. Однако как практик политического маневра В. И. Ленин не абсолютизировал подобный подход и при определенной политической ситуации мог занять иную позицию. В декабре 1914 г. он писал: “Мы, безусловно, при прочих равных условиях, за централизацию и против мещанского идеала федеративных отношений...”. Столь же решительное неприятие федерализма демонстрировал И. В. Сталин. В статье “Против федерализма” (март 1917 г.) он писал: “Не ясно ли, что федерализм в России не решает и не может решить национального вопроса, что он только запутывает и усложняет его донкихотскими потугами повернуть назад колесо истории”[12]. И, хотя считается, что он изменил потом свою точку зрения, на практике Сталин всегда оставался последовательным нейтралистом. Следует также иметь в виду, что социалисты XIX в., в том числе и К. Маркс, а позже и российские марксисты, отрицая федерализм как конституционную форму государственного устройства, видели в федерализме способ участия местных органов власти в формировании центрального органа власти, как это было в условиях Парижской Коммуны, явившейся прообразом Советской республики. В нем они видели возможность, с одной стороны, привлечь симпатии зависимых от империи народов, а с другой стороны, удержать эти народы в составе вновь создаваемого государства. Тем более что мощным скрепляющим фактором в этом деле выступала партия, дисциплинированная и всепроникающая сила. Поэтому при создании первой Российской Конституции федерализм как политическое и юридическое понятие не нес никакой государствообразующей нагрузки. Федерализм фигурировал в названии государства, в начальных главах в качестве принципа, но отсутствовал в основной части документа. Если принять во внимание общее мнение о временном характере Советского государства как звене в цепной реакции мировой революции, которая должна привести сначала к всемирной федерации социалистических республик, а затем к отмиранию государства, то логика создателей первой Российской Конституции становится вполне обоснованной и понятной. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что Россия находилась в состоянии глубокого кризиса и, следовательно, нуждалась в восстановлении действенной центральной власти. Определяя предметы ведения центральных и региональных органов государственной власти, создатели Конституции РСФСР не только до предела урезали прерогативы местных органов, поставив на первое место “проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти” (п. “а” ст. 61), но и записали, что “сверх перечисленных вопросов ведению Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов принадлежат все вопросы, которые они признают подлежащими их разрешению” (ст. 50)[13]. Таким образом, несмотря на употребление термина “федерализм” РСФСР на самом деле являлась унитарным государством. Будущее советского федерализма уже отчетливо просматривалось в заявлении И.В. Сталина, опубликованном в “Правде” 3 и 4 апреля 1918 г. Сталин утверждал, что советская федерация не имеет ничего общего с буржуазной федерацией, например, американской или швейцарской, которые представляют собой союзы территорий, разделенных лишь географическими условиями и исторической случайностью и являющихся переходной ступенью “от независимости к империалистическому унитаризму”. Советская федерация представляет собой переход, который будет достигнут “с течением времени” от “принудительного царистского унитаризма” к “добровольному и братскому объединению трудовых масс всех наций и племен России”, конечная цель которого в переходе к “будущему социалистическому унитаризму”[14]. 1.5. Образование СССР и значение федерализма При образовании СССР не было какой-либо стройной концепции федерализма, но формирование его протекало в острой политической борьбе: 10 августа 1922 г. Политбюро ЦК РКП (б) предложило Оргбюро ЦК образовать комиссию и поручить ей “к следующему Пленуму ЦК подготовить вопрос о взаимоотношениях РСФСР и независимых республик”. В состав комиссии вошли: И.В. Сталин, В.В. Куйбышев, X.Г. Раковский, Г.К, Орджоникидзе, Г.Я. Сокольников и представители Азербайджана, Армении, Грузии, Украины, Белоруссии, ДВР, Бухары, Хивы. На рассмотрение комиссии в конце августа был представлен подготовленный И.В. Сталиным “Проект резолюции о взаимоотношениях РСФСР с независимыми республиками”. Этот проект вызвал серьезную дискуссию. Суть предложений Сталина сводилась к тому, что Украина, Белоруссия и республики Закавказья должны войти в состав РСФСР, а вопрос о Бухаре, Хиве и ДВР оставался пока открытым, с ними должны были заключаться договоры по таможенному делу, внешней торговле, иностранным и военным делам и пр. Фактически это был курс на автономизацию, который встретил серьезные возражения, в том числе и В.И. Ленина. Как следует из письма Сталина к Ленину от 22 сентября 1922 г., центральные органы РСФСР активно вмешивались в дела “независимых” республик, и Сталин прямо ставит вопрос о том, что нужно это вмешательство сделать более эффективным, иначе республики могут постепенно выйти из-под контроля более сильного соседа, потребуют “независимости” во всех смыслах и будут рассматривать вмешательство в их дела ЦК РКП как обман и лицемерие со стороны Москвы. “Мы переживаем такую полосу развития, - писал Сталин, - когда форма, закон, конституция не могут быть игнорированы, когда молодое поколение коммунистов на окраинах игру в независимость отказывается понимать как игру, упорно признавая слова о независимости за чистую монету и также упорно требуя от нас проведения в жизнь буквы конституции независимых республик... Если мы теперь же не постараемся приспособить форму взаимоотношений между центром и окраинами к фактическим взаимоотношениям, в силу которых окраины во всем основном, безусловно, должны подчиняться центру, т.е. если мы теперь же не заменим формальную (фиктивную) независимость формальной же (и вместе с тем реальной) автономией, то через год будет несравненно труднее отстоять фактическое единство советских республик” [15]. Из приведенного документа следует, что создание СССР было только оформлением de jure сложившихся отношений и не зависело фактически от каких-либо государственных органов, а только лишь от решения Политбюро и группы высших руководителей партии. В.И. Ленин внес существенную коррективу в этот проект, отбросив идею автономизации, что, безусловно, могло бы при известных условиях послужить основой превращения Союза в подлинно федеративное государство. СССР формировался вполне закономерно. Государства и народы, населявшие бывшую Российскую империю, волею обстоятельств были вовлечены в процессы, которые потребовали объединения усилий, что является общей предпосылкой практически для всех федераций. Во время Гражданской войны и интервенции и в последующий период между Россией и будущими союзными республиками возникали различные союзы. В начале 20-х гг. между ними были заключены договоры в соответствии с нормами международного права. Эти договоры отражали взаимные интересы договаривающихся сторон и подводили базу под создание будущего союза. Важно иметь в виду, что объективно ядром, вокруг которого шло объединение, являлась Россия. Она же выступала и в качестве лидирующей державы на международной арене. Некоторую дипломатическую активность демонстрировала разве что Украина. В Декларации об образовании СССР отмечалось, что вхождение в него доступно “всем социалистическим советским республикам, как существующим, так и имеющим возникнуть в будущем, новое союзное государство явится достойным увенчанием заложенных еще в октябре 1917 года основ мирного сожительства и братского сотрудничества народов, ... оно послужит верным оплотом против мирового капитализма и новым решительным шагом по пути объединения трудящихся всех стран в мировую социалистическую Советскую Республику” [16]. Декларация указывала на главные причины, “которые повелительно требуют объединения советских республик в одно союзное государство”. Во-первых, восстановление народного хозяйства, невозможное при раздельном существовании республик; во-вторых, “неустойчивость международного положения и опасность новых нападений”, что делает “неизбежным создание единого фронта советских республик перед лицом капиталистического окружения; в-третьих, “само строение Советской власти, интернациональной по своей классовой природе, толкает трудящиеся массы советских республик на путь объединения в одну социалистическую семью”. Только при этом условии можно “обеспечить и внешнюю безопасность, и внутренние хозяйственные преуспеяния, и свободу национального развития народов”[17]. На протяжении всей первой половины 1923 г. шла подготовка проекта Конституции СССР[18]. Согласно проекту, подготовленному комиссией, все республики в составе нового Союза, включая РСФСР, оказывались в равном положении по отношению к центральным органам власти. Среди представителей Украины и Белоруссии возникли опасения, что влияние Союза будет более сильным, нежели РСФСР, которое все-таки удавалось обходить. Был представлен ряд проектов, которые фактически были направлены на сильное ограничение центральных органов власти. Когда работа комиссии заходила в тупик, арбитром выступали партийные органы. На XII съезде РКП (б) (апрель 1923 г.) развернулась жесткая борьба. Раздавались обвинения в адрес ряда руководителей в великорусском шовинизме. На съезде отчетливо проявилась позиция республик на создание союза равных государственных единиц, призванного обеспечить свободное развитие национальных республик: на съезде была выработана структура органов власти, определено количественное представительство республик в палатах ВЦИК. На XII съезде РКП (б) и II съезде Советов СССР были заложены основы нового государства. Все последующие конституции Союза только развивали и дополняли то, что было решено этими съездами. Почему государственное здание, которое возводилось на столь мощном, как казалось, фундаменте смогло простоять только 69 лет и рухнуло в условиях мира и разрядки международной напряженности? Выдающийся психолог Л.С. Выготский отмечал, что понять процесс можно, “только зная конец процесса, результат, направление, куда и во что развивалась данная форма. Имея конец пути, можно легче понять и весь путь в целом, и смысл отдельных этапов” [19]. Прежде всего, необходимо определить: чем был на самом деле СССР? Если он был федерацией, то почему в официальных документах, и прежде всего в Конститу­ции, это не нашло отражения? В то же время РСФСР в составе СССР — по сути своей унитарное государство - именовалось федерацией. Почему в момент крушения СССР не возникло сколько-нибудь серьезного движения в его защиту? В какой мере связано крушение политического режима с распадом СССР? Какова степень зависимости политических процессов, и в частности процесса государственного строительства, от национальных политических традиций и идеологической обусловленности характера создаваемого государства? Какую роль сыграли отдельные личности, в чьих руках была сосредоточена власть и которые оказывали определяющее влияние на внутреннюю и внешнюю политику государства? СССР являл собой уникальное соединение трех начал государственного устройства: он одновременно был государством унитарным, федеративным и конфедеративным. Это и определило развитие тех центробежных процессов, которые стали трагедией целого поколения людей. Хотя были все основания употреблять термин “федерализм” применительно к СССР (он был создан на основе договора формально самостоятельных государств, имел целый ряд федералистских атрибутов), но этот термин в отношении СССР в официальных документах никогда не употреблялся. Конституция СССР 1936 г. помимо глав IV и VI, посвященных союзным республикам, содержала главу VII, определявшую прерогативы высших органов государственной власти автономных советских социалистических республик. В Конституции СССР 1977 г. глава 11 посвящалась автономным областям и автономным округам. И это не случайно. Изначально СССР мыслился его создателями как “одно союзное государство”, которое по мере развития все больше и больше развивается в направлении централизации и усиления центральной власти. Это было устойчивой традицией России, которой перманентно приходилось наверстывать отставание от развитых стран Европы и Америки, концентрируя силы в руках центральной власти. И при создании СССР эта парадигма не изменилась. Данная тенденция сама по себе еще не представляет большой опасности, поскольку в разумных пределах тенденции к усилению федерального центра имеют место практически во всех современных федерациях. Но дело в том, что унитаристское начало было слишком велико, административно- командные методы определяли направления всех видов государственной и хозяйственной деятельности, тоталитарный режим не оставлял возможностей для развития демократических институтов, столь необходимых для нормального функционирования федеративной системы отношений. Известное ленинское положение о том, что партия все поправит, было тем политическим алгоритмом, который и определял унитарный по своей сути характер созданного государства. Поэтому федерализм был только внешней его оболочкой и не являлся системообразующим принципом. СССР имел признаки конфедеративного союза. Во- первых, он был создан по национальному признаку из самостоятельных национальных государств, отличавшихся своей историей, культурой, религией, степенью развитости политической культуры, опытом и традициями государственного строительства. В национальном сознании народов этих стран имелись достаточно устойчивые элементы недоверия к центру, который прочно ассоциировался с Российской империей и самодержавием. При заключении союза они не ставили вопроса о ликвидации своей самостоятельности. Во-вторых, субъекты союза были наделены правом выхода из его состава, пусть, как тогда казалось, и формальным (не в юридическом смысле этого слова). В федеративном государстве попытка сецессии рассматривается как мятеж и влечет за собой строгие юридические санкции. В-третьих, все союзные республики обладали суверенитетом, а Украинская ССР и Белорусская ССР были субъектами международного права, имея своих представителей в ООН и других международных организациях. Именно они и были в числе тех, кто решил потом судьбу СССР. Эти ключевые позиции конфедерализма при определенных обстоятельствах и оказались роковыми для судьбы Союза. СССР обладал признаками федерации. Во-первых, он был единым государством, состоящим из нескольких государственных образований - союзных республик (число их менялось как по мере присоединения к Союзу новых членов, так и по произвольному понижению статуса, например, в случае с Карелией). Во-вторых, союзные республики имели собственную территорию, которая, хотя и чисто теоретически, не могла быть изменена без их согласия, свою конституцию, органы государственной власти. В нормальных федерациях эти органы имеют высокую степень самостоятельности. В СССР высшая национальная номенклатура полностью зависела от центральных партийных органов. В-третьих, несмотря на огромную власть федерального центра и широкую его компетенцию, в ведении субъектов Союза находился широкий круг вопросов, требующих учета национальных особенностей и конкретных нужд населения для их разрешения. Однако важнейшей задачей республиканских органов государственной власти было и оставалось проведение в жизнь решений центральных органов партии и государства. Парадокс государственного устройства СССР заключался в том, что превалирование принципов унитаризма и конфедерализма над принципами федерализма создавали качественно новую ситуацию, не известную в прошлой мировой практике государственного строительства и политического устройства. Конфедерация всегда имеет два вектора развития: в сторону федерализма или в сторону распада. Всё зависит от того, какая тенденция на данном историческом этапе имеет больше шансов для реализации. Унитаристская направленность политики центра только усиливала потенциально заложенные в конфедеративном начале возможности разрушения государственного единства. В СССР курс был взят на формирование некой мифической категории - советского народа, что должно было означать общность национальную по форме и социалистическую по содержанию. Жизнь показала, что создание такой общности оказалось невозможным, поскольку сам человек как клетка социального организма из этого процесса был исключен. Не менее эфемерным было и понятие “советский человек”. Известная ссылка на патриотизм и высокий героизм представителей всех народов СССР в годы Великой Отечественной войны не вполне корректна, поскольку перед лицом внешней опасности объединяются люди разных взглядов, религий, политической ориентации, и т. д. Гораздо показательнее другое - советский человек согласился с распадом СССР. В заслугу СССР ставится экономический подъем союзных республик и рост национального самосознания. С этим трудно не согласиться. Но в XX столетии большинство стран, включая даже весьма отсталые африканские колонии, проделали значительный путь в своей эволюции, а многие ранее отсталые азиатские государства превратились в достаточно развитые государства, по экономическому и научно-техническому потенциалу опережающие даже европейские республики бывшего Союза. Важнее другое - направленность национального самосознания. Как показали события в бывших союзных республиках после их выхода из состава СССР, в этом самосознании преобладал не общесоюзный приоритет, а узко национальные идеи. Больше нечем объяснить потоки беженцев русского и русскоязычного населения из многих бывших республик. Подобного явления не наблюдалось даже после распада Российской империи. Но что действительно реально сформировалось за годы Советской власти в национальных республиках, и не только союзных, так это местная хозяйственная и политическая элита, четко понимающая свой партикулярный интерес и не преминувшая воспользоваться первой возможностью реализовать его на практике. В научной и публицистической литературе широкое распространение получила точка зрения, согласно которой позиции конфедерализма при определенных обстоятельствах и оказались роковыми для судьбы Союза. 1.6. Федерализм как базовый принцип в российской республике Спасти ситуацию можно было только путем создания подлинной федерации. Однако федералистское начало было самым слабым. Во-первых, потому что оно было формальным и официально не оформленным, поскольку федерализм для союзного руководства не был желанным политическим идеалом, как это было в США, Канаде, ФРГ, или системообразующим принципом сохранения государственного единства и нейтрализации центробежных сил, как в ряде стран Латинской Америки. “Именно поэтому федеративные начала не оказали стабилизирующего влияния при возникновении угрозы единству государства, что и привело к распаду СССР. Во-вторых, законодательная база федеративных государств должна быть обращена к гражданам единого государства, и в этом важнейшее условие формирования единой нации.[20]” В научной и публицистической литературе широкое распространение получила точка зрения, согласно которой распад СССР - дело рук отдельных личностей, действовавших либо из побуждений собственных политических амбиций, либо под влиянием зарубежных сил. Подобные утверждения научно несостоятельны, и на практике могут только нанести большой вред, уводя от анализа истинных причин нашей “национальной” трагедии. Косвенно это можно подтвердить методом от противного. СССР в момент принятия своей первой Конституции ставил вопрос о перспективе “объединения трудящихся всех стран в мировую социалистическую Советскую Республику”, о революционном низвержении капиталистической системы. На это была направлена и деятельность Коминтерна, подкреплённая всей мощью Советского государства. Однако это явилось только стимулом для западной системы быстрее преодолеть негативные стороны традиционной либеральной системы и усилить социальную направленность государственной политики. Поэтому есть все основания утверждать, что “судьба СССР решалась не кулуарно и не группой лиц. Она была предрешена его политической системой и характером политического режима. Глубокая неприязнь к буржуазной демократии категорически исключала возможность использования принципиальных положений классического федерализма в практике советского государственного строительства. Если западный федерализм базируется на фундаменте взаимного интереса, чёткого разграничения предметов ведения центра и субъектов федерации, защищён системой сдержек и противовесов и действенным правовым механизмом, то СССР держался и демонстрировал немалые возможности лишь постольку, поскольку сохраняла политический вес и влияние Коммунистическая партия. С утратой ею политического контроля над государством и обществом и последующая её ликвидация привели к немедленному падению режима, что и обусловило столь же стремительный развал Союза.[21]” Это, безусловно, решающая причина. Все остальные только с ней связаны. Среди них можно указать экономическое и научно – техническое отставание СССР от ведущих зарубежных стран, невозможность обеспечения уровня и качества жизни, которое сумела обеспечить либерально – демократическая система Запада. Однако эти же причины не привели к распаду Индии, федераций Латинской Америки и других стран. Всё это необходимо учитывать, рассматривая особенности становления Российской Федерации как государственно – правового объединения, представляющего собой систему, состоящую из многих подсистем и элементов со специфическими для России свойствами. Важнейшим свойством любой системы является её целостность. Проблема сохранения целостности России как единого федеративного государства наиболее остро стала с начала 90–х гг., когда большинство автономных республик и часть автономных областей провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР, а IV Съезд народных депутатов РСФСР принял решение об исключении из названия республик термина “автономия”. Стало очевидным, что как СССР, так и РСФСР, хотя и номинально, были федерациями, объединёнными политическими средствами. В государстве отсутствовал правовой механизм защиты целостности федеративной системы, его заменяла КПСС. Это делало СССР и РСФСР достаточно уязвимыми. В них был нарушен важнейший аксиоматический принцип стабильности системы: никакая часть системы не может превалировать над системой в целом. Коммунистическая партия оказалась тем элементом системы, который подчинил и поглотил права остальных элементов, лишив их органической связи и превратив, таким образом, в простую сумму элементов. Отсутствие внутреннего единства и исчезновение связующей силы в лице партии вызвало незамедлительно парад суверенитета, который после распада РСФСР создал реальную угрозу целостности России. Он особенно усилился после выступления Б.Н. Ельцина с предвыборной речью в Чечено-Ингушетии, в которой содержался призыв к субъектам федерации брать столько суверенитета, сколько они в состоянии проглотить Положение осложнялось не только реальным ослаблением федерального центра и слабостью экономических связей регионов, которая усугубилась распадом Союза, но и стремлением отдельных субъектов Федерации выторговывать для себя более льготные условия. Национальные республики в этой ситуации оказались в более предпочтительном положении по целому ряду позиций. Это вызывало соблазн у исконно русских территорий обрести республиканский статус. Так появилась идея Уральской республики, которая была близка к реализации. “Предотвратить распад России удалось предотвратить с помощью федеративного договора, подписанного 31 марта 1992 года и 10 апреля того же года включённого в Конституцию. Значение этого Договора было не только в том, что он юридически оформил федерацию, но еще и в том, что с его принятием был сделан реальный шаг к восстановлению равновесия внутри системы. Права субъектов Федерации были расширены, создавались реальные предпосылки для того, чтобы каждый субъект Федерации занял соответствующее место в федеральной системе. [22]” Целостности Российской Федерации, однако, продолжало угрожать то, что одна из самых крупных по своему потенциалу республик – Татарстан - не подписала Федеративного договора и не провела референдума по принятию Российской Конституции. Более того, 6 ноября 1992г. Верховный Совет Республики Татарстан принял республиканскую Конституцию, в которой провозгласил Татарстан суверенным государством, субъектом международного права, ассоциированным с Российской Федерацией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения. 1 ноября 1991 г. Д. Дудаев, идя по стопам Верховного Совета Чеченской Республики, обнародовал указ “Об объявлении суверенитета Чеченской Республики”, направленный на экономический и территориальный отрыв Чечни от России. Он отказался подписать Федеративный договор, а в начале 1993 г. объявил недействительным Протокол о разграничении полномочий между государственными органами Российской Федерации и Чеченской Республики, подписанный парламентско-правительственной делегацией России и руководством парламента Чечни. В нарушение федеральной Конституции, относящей вопросы военного строительства и создания вооруженных сил к исключительной компетенции Российской Федерации, Д. Дудаев начал создавать в Чечне незаконные воинские формирования. “Подписание Федеративного договора и его инкорпорация в Конституцию было только первым шагом. За ним должен был последовать второй - законодательное закрепление равноправия субъектов Российской Федерации. Только в этом случае система российского федерализма могла обрести необходимую целостность и стабильность.[23]” Таким шагом стало принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. Сам факт проведения референдума по принятию Конституции, одобрение ее большинством населения, отражение в ее тексте основных положений Федеративного договора (в прежней Конституции он был ее составной частью) недвусмысленно свидетельствуют о конституционном характере образования Российской Федерации. В этом нашло законодательное закрепление исторически сложившееся единство народов, населяющих Россию, в ее составе сформировавших свою государственность. Это ни в коей мере не ущемляет национального чувства народов, не умаляет их вклада в становление российской государственности, экономики, науки и культуры. Но факт остается фактом, что народ многонациональной России высказался за сохранение единого Российского государства в его исторических границах. Что касается федеративного Договора, то составляющие его документы принимались полномочными представителями субъектов Российской Федерации и касались только разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации. Так на основе ранее унитарного Российского государства, хотя и именовавшегося федерацией, возникла подлинная, со всеми присущими атрибутами, самая крупная в мире по числу субъектов Российская Федерация. Однако деление на субъекты федерации досталось новой России от прежней административной системы и носит в известной степени субъективно-волевой характер. Поэтому с самого начала, особенно при переходе к рыночным отношениям, обнаружилась вся искусственность подобного деления, проявившаяся в самонедостаточности подавляющего большинства субъектов Федерации. С точки зрения экономического потенциала субъекты Российской Федерации можно разделить на несколько групп. Около полутора десятков регионов страны составляют группу наиболее бедных [24]. В них средняя покупательная способность денежных доходов населения не превышает полутора прожиточных минимумов. В Дагестане этот показатель самый низкий. В нем средние денежные доходы населения не достигают величины прожиточного минимума, т, е. удовлетворения элементарных физиологических потребностей человека[25]. 35 регионов входят в группу малообеспеченных [26]. В них средний показатель денежных доходов не превышает величины минимального потребительского бюджета, или двух прожиточных минимумов. Если на прожиточный минимум можно удовлетворить лишь основные потребности, то на минимальный потребительский бюджет можно более-менее сносно жить, но он включает только текущие расходы и не учитывает, например, приобретения жилья, автомобиля и другого имущества длительного пользования (мебель и проч.). 24 региона составляют группу относительно благополучных. В них покупательная способность денежных доходов населения составляет в среднем 2-3 прожиточных минимума[27]. Лидирующее положение в стране по доходам на душу населения и по их покупательной способности занимает Москва (9 прожиточных минимумов). От пяти до семи прожиточных минимумов имеют в среднем и главные нефтегазодобывающие регионы: Тюменская область и входящие в ее состав автономные округа. Эти регионы обеспечивают нормальную полноценную жизнь (по меркам нашей страны). Средний показатель, однако, не дает оснований для обольщения. Так, в Москве наблюдается и самый высокий уровень дифференциации доходов между разными группами населения. Если в среднем по России эти “ножницы” равны 12, то в Москве - 16, а если принять во внимание, что огромная масса доходов остается в тени, а нередко и за пределами России, то по оценкам специалистов можно говорить о 40-кратных “ножницах”. Средняя зарплата москвича лишь в 1,5 раза выше, чем по стране в целом, по уровню трудовых пенсий столица и вовсе стоит на 35-м месте. Иная картина в Тюмени, где общий довольно высокий уровень доходов, и, следовательно, уровень жизни людей достигается именно за счет высокой зарплаты на нефтяных и газодобывающих предприятиях [28]. На положение дел в регионе во многом влияет позиция местных властей. Так, активное привлечение иностранных инвестиций вывело Новгородскую область в число относительно благополучных. Это особенно показательно в сравнении с соседней Псковской областью, где уровень жизни существенно ниже. Ряд регионов испытывает сегодня сложности в силу исторических причин, прежде всего из-за прошлой экономической ориентации. Так, Хабаровский край, будучи в советский период промышленной базой, обеспечивающей отечественные вооруженные силы в районе тихоокеанского побережья, и полностью зависящий от поставок из центра всего - от каменного угля до продовольствия — сегодня оказался в чрезвычайно сложном экономическом положении. Таким образом, Российская Федерация унаследовала от прежней РСФСР следующее деление: национальные республики в составе России, края, области, автономные округа, города федерального значения, автономная область. Обретение субъектом Федерации той или иной формы не имело какого-либо объективного критерия и осуществлялось в значительной степени спонтанно, используя главным образом то деление, которое было унаследовано от прошлой административно-командной системы. 2. НАБОЛЕЕ ВАЖНЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ФЕДЕРАЛИЗМА 2.1. Проблема разделения власти по вертикали Поскольку любое федеративное государство состоит из частей и образуется этими частями, для него чрезвычайно важно достичь гармонии в отношениях частей и целого. Федерацию всегда подстерегают две противоположные опасности: скатиться к унитаризму и распасться на независимые государства. Каждая из этих опасностей, всегда имеющих какую–то объективную основу, эксплуатируется соответствующими политическими силами, согласование интересов которых возможно только в чётких правовых установлениях, как в отношении самой федерации, так и её субъектов. Эту задачу и решает Конституция, закрепляющая статус (правовое положение) федерации и её субъектов, т.е. основы их взаимоотношения между собой. “В мире нет “лёгких федераций”, все федеративные государства сталкиваются с какими–то трудностями и проблемами. Особенностью России на её нынешнем этапе развития является то, что её федерализм переживает переходный период, обретает демократические формы в сложных экономических и политических условиях и, прежде всего, в условиях обострения межнациональных отношений. Отсюда незавершённость, а иногда и противоречивость норм, определяющих правовой статус федерации и её субъектов. Ещё не приняты многие федеральные законы, предусмотренные Конституцией, не сложилась судебная практика по спорам о компетенции, нет отрегулированной вертикали исполнительной власти. [29]” Именно вопрос разделения власти между центром и субъектами Федерации оказался ключевым в становлении российского федерализма, здесь кроются потенциальные угрозы конституционной безопасности страны. Ни Федеративный Договор 1992 г., ни Конституция РФ не сбалансировали в полной мере взгляды центра и составных частей России на оптимальную модель разделения власти по вертикали. Как следствие - принятие субъектами РФ нормативных актов, не соответствующих федеральной Конституции, несогласованное развитие регионального законодательства по предметам совместного ведения, процесс вытеснения конституционных норм нормами договорными. В некоторых федеральных актах, в свою очередь, ущемляется конституционный статус субъектов РФ, что отражается на их нормотворческой деятельности. “Когда идет речь о разграничении властных полномочий между федеральным центром и составными частями государства, как правило, употребляются термины “разграничение предметов ведения” и “разграничение полномочий (компетенции)” (иногда эти понятия употребляются вместе). [30]” Между тем понятия эти различны. Практика показывает, что их отождествление приводит к отрицательным последствиям в законотворчестве и практической деятельности органов государственной власти, граничащим с нарушением принципа конституционности. В настоящей работе под предметами ведения (Федерации, ее субъектов или совместного) понимаются сферы общественных отношений, по которым соответствующие органы государственной власти осуществляют правовое регулирование, а под полномочиями (компетенцией) - права и обязанности (совокупность властных полномочий) соответствующего органа государственной власти, которыми он наделен для реализации задач и функций по предметам соответствующего ведения. Полномочия - это свойство, присущее только государственному органу или должностному лицу. Сегодня же даже в конституционном тексте можно встретить понятие "полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации" (см., например, ст. 73 Конституции РФ). Для устранения имеющего место разнобоя следовало бы данные понятия, а также порядок размежевания предметов ведения и полномочий определить в Федеральном законе (в частности, в Законе "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ [31]). Говоря о форме разграничения предметов ведения между Федерацией и её субъектами, необходимо иметь в виду, что преобладающим является установление такого разграничения на уровне федеральной Конституции, как это имеет место в большинстве федеративных государств. Конкретные же способы разграничения могут различаться. Федеративное устройство государства находит, естественно, отражение и в структуре федеральных органов государственной власти России. Это "отяжеляет" государственный аппарат Федерации как таковой, делает его более громоздким, но, тем не менее, необходимо, так как направлено на обеспечение стабильности и эффективности функционирования государства. Поскольку все субъекты РФ являются государственными образованиями, они создают свои органы государственной власти. Примечательно, что единую систему органов государственной власти в России образуют только органы исполнительной власти (федеральные и субъектов Федерации) - ч. 2 ст. 77 Конституции РФ [32]. Особую роль в поддержании единства системы исполнительной власти играет Президент РФ, который вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ). Важно иметь в виду, что этим полномочием Президент РФ обладает в отношении любых органов исполнительной власти субъектов РФ, в том числе и в отношении глав исполнительной власти субъектов, включая и избранных населением соответствующего региона. Поскольку органы законодательной власти самой Федерации и ее субъектов единой системы не образуют, здесь контроль Федерации за деятельностью ее субъектов возможен посредством обращения в суд (прежде всего в Конституционный Суд РФ, хотя не исключены, а в некоторых случаях могут быть даже более эффективными обращения в суды общей юрисдикции, а также в конституционные (уставные) суды субъектов Федерации). Соотношение федерального и регионального законодательства по предметам совместного ведения в ст. 76 Конституции РФ определены следующим образом: в данных сферах общественных отношений могут приниматься как федеральные законы и иные федеральные правовые акты, так и законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Федерации; однако последние должны приниматься в соответствии с федеральными законами. В случае же противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта Федерации действует федеральный закон [33]. С учетом того, что российское законодательство сформировано пока не полностью, важным является положение о том, что отсутствие федерального закона по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов не является препятствием для урегулирования данного вопроса субъектом Федерации. На это неоднократно обращал внимание Конституционный Суд РФ. Но хотя российская Конституция и допускает опережающее правовое регулирование в субъекте Федерации, конституционное предписание о необходимости соответствия нормативных правовых актов субъектов Федерации федеральному закону предполагает, в том числе и приведение правового акта субъекта Федерации в соответствие с федеральным законом, принятым позже (если, конечно, имели место несоответствия). Это положение зафиксировано и в большинстве подписанных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и субъектами Федерации. Кроме того, органы государственной власти субъектов РФ при издании правовых актов по предметам совместного ведения не вправе вторгаться в компетенцию федеральных органов, устанавливать обязанности последних и пр. “Такая ситуация неизбежно приводит к многочисленным коллизиям федерального и регионального законодательства, в связи с чем стала достаточно распространенной идея “опережающей инициативы федерального парламента”, суть которой заключается в принятии федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов и дальнейшем развитии регионального нормотворчества на основе и в соответствии с этими законами.[34]” Именно такой подход и предполагался при разработке Конституции РФ (в частности, ст. 72). Наиболее приемлемой (и в какой-то степени традиционной) правовой формой законодательного регулирования на федеральном уровне предметов совместного ведения представляется принятие Основ законодательства РФ (в идеале их следовало бы принять по каждому предмету совместного ведения), как это было в свое время в СССР. Иногда можно встретить мнение, что такой вид нормативного акта, как "основы законодательства", не предусмотрен Конституцией РФ. Данная точка зрения представляется не вполне обоснованной. Конституция не предусматривает в прямой постановке и таких нормативных актов, как кодекс (тем не менее, уже приняты Гражданский, Уголовный, Воздушный, Водный, Лесной кодексы РФ). Определяющим должно быть не конкретное название того или иного нормативного акта, а его правовая форма, порядок принятия, юридическая сила, место в иерархии правовых актов государства. Именно на базе основ законодательства развивалось бы региональное законотворчество по предметам совместного ведения. С принятием основ законодательства по всем предметам совместного ведения отпала бы необходимость в заключении договоров о разграничении предметов ведения и полномочий (они были бы для всех субъектов РФ разграничены конституционно и законодательно); договору осталось бы место только в процессе делегирования полномочий, уже установленных для соответствующего органа государственной власти (возможна еще также передача посредством договора каким-либо субъектом РФ предметов ведения из его исключительного ведения в совместное ведение РФ и данного субъекта Федерации). Пока же в России договор не только остается формой разграничения предметов ведения и полномочий между центром и регионами, но и зачастую превалирует над федеральным законодательством и даже над Конституцией РФ (в частности, договор с Татарстаном). Известный "парад суверенитетов" в дальнейшем перерос в "парад заключения договоров", для субъектов РФ стало как бы "непрестижным" не заключить договор с центром. Этой тенденции в теории и на практике дают неоднозначную оценку, так как нормы заключаемых договоров вторгаются в сферу федерального законодательного регулирования. В частности, на научно-практической конференции "Проблемы и перспективы развития российского федерализма", прошедшей в Парламентском центре в начале 1998 года, Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Е. С. Строев достаточно резко заявил, что “Россия сегодня уже не федерация, а “союз договорившихся элит. [35]” Особое беспокойство вызывает тот факт, что все договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между центром и субъектом Федерации подписываются "за спиной" остальных субъектов, что не добавляет доверия в отношения их друг с другом. Имеет место и практика заключения единого договора РФ сразу с несколькими субъектами Федерации (например, договор с Красноярским краем и входящими в его состав Таймырским и Эвенкийским автономными округами). В развитие договоров заключено более 250 соглашений. «Большинство из подписанных в настоящее время договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ изменяют схему разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, установленную российской Конституцией». [36] Таким образом, налицо смешение двух уровней разграничения властных полномочий: первый уровень - определение отношений между Российской Федерацией и ее субъектами; второй - урегулирование отношений между федеральными и региональными органами государственной власти. Разные по правовой природе договоры ставятся в один ряд. На сегодня большинство подписанных договоров с органами государственной власти субъектов РФ являются именно договорами между Федерацией и ее субъектом, а не договорами между органами государственной власти, так как они устанавливают новый статус субъекта РФ. Особенно выделяются в этом отношении договоры с Татарстаном и Башкортостаном. Конституция же РФ (ч. 3 ст. 11, ч. 2 ст. 78) допускает заключение договоров и соглашений именно “между органами государственной власти Федерации и её субъектов” [37]. Как отмечено выше, в России принята конституционная модель разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Фактически же утверждается договорная модель Российской Федерации, "договорное право", право, которое для заключивших договор "сторон" имеет зачастую приоритет перед федеральным законодательством, а порой и перед Конституцией. Обозначилась противоречивая тенденция фактического перехода от конституционной или конституционно-договорной Федерации к договорной. Судя по всему, договорная практика будет продолжаться и впредь. Однако заключаемые договоры должны носить государственно-правовой, а не международно-правовой характер. Не может быть договора между Российской Федерацией и её субъектом как равноправным с ней государством или государственным образованием. Понятно, что заключение таких договоров (во всяком случае, на начальном этапе) носило компромиссный характер, они рассматривались как средство для снятия напряженности во взаимоотношениях центра и регионов. Председатель Конституционного Суда РФ М. В. Баглай подчеркнул, что и сегодня именно такие договоры помогают устранять противоречия во взаимоотношениях центра с регионами. Основу содержания заключаемых договоров должны составлять положения федеральной Конституции, а не сиюминутные положения о политической целесообразности. Необходимо отметить существование и иных точек зрения. В частности, Б. А. Страшун считает, что “отступления в договорах от норм ст. 71-73 Конституции РФ нельзя рассматривать как ее нарушение”[38] . Таким образом, опровергается тезис о том, что заключаемые в соответствии с ч. 3 ст. 11 Конституции РФ договоры обладают меньшей юридической силой, чем федеральный закон. В частности, автор допускает передачу посредством договора в исключительное ведение субъекта Федерации как предметов исключительного ведения РФ, так и предметов совместного ведения. Более того, в случае такой передачи принятые федеральные законы и даже федеральные конституционные законы не будут действовать на территории соответствующего субъекта Федерации без подтверждения со стороны его управомоченных органов государственной власти. “Это положение основывается на том, что ст. 11 Конституции РФ, ч. 3 которой предполагает договор как форму разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации, содержится в главе 1 Конституции - "Основы конституционного строя" - и, следовательно, обладает большей юридической силой по сравнению со ст. 71-73, которые закрепляют разграничение предметов ведения между РФ и ее субъектами” [39]. Данное утверждение представляется не вполне обоснованным в силу следующих обстоятельств. Конституция РФ допускает заключение договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий, но между органами государственной власти (РФ и субъектов Федерации), а не между Российской Федерацией и ее составными частями. Часть 2 ст. 4 Конституции РФ, содержащаяся также в гл. 1 - "Основы конституционного строя" - определяет верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории страны (да это вытекает и из самой правовой природы Конституции как Основного закона государства). В соответствии с ч. 1 ст. 15 Конституции РФ законы и иные правовые акты (а, следовательно, и договоры), принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ. Именно такую позицию высказал и Конституционный Суд РФ в Постановлении от 9 января 1998 года, указав, что и Федеративный договор 1992 г. и соглашения между органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ могут применяться лишь с учетом требований Конституции РФ. Положения ст. 71-73 Конституции, определяющие разграничение предметов ведения между РФ и ее субъектами, хоть и не относятся к основам конституционного строя, но изменить их может только Федеральное Собрание РФ с участием законодательных органов субъектов Федерации (ст. 136 Конституции), а никак не двусторонний договор внутригосударственного характера. Да и в самой ч. 3 ст. 11 Конституции РФ среди правовых форм разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации на первом месте стоит Конституция РФ, далее федеративный договор и только затем – “иные договоры”. Заключение договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ должно обусловливаться прежде всего спецификой конкретного субъекта Федерации, а не политическими причинами, стремлением получить от федерального центра различные льготы. И такие договоры уже есть: в договоре с Калининградской областью учтено ее геополитическое положение; в договорах с Бурятией и входящим в ее состав Усть-Ордынским Бурятским автономным округом, а также с Иркутской областью - особенности экологической ситуации, связанные с тем, что территория данных субъектов является водосборной зоной озера Байкал; в договорах с Удмуртией, Свердловской областью - насыщенность экономики оборонным производством; в договорах с Краснодарским краем, Ростовской областью - мощные миграционные потоки; в договоре с Москвой - выполнение данным субъектом РФ функций столицы России и т.д. Договор как правовая форма разграничения властных полномочий (делегирования полномочий) вполне допустим в системе органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ, что и предусмотрено в ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ. “Проблема разделения власти по вертикали в федеративном государстве не ограничивается только вопросами такого разделения между федеральным центром и субъектами Федерации, логическим продолжением ее является проблема разграничения властных полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и находящимися на их территории органами местного самоуправления. Несмотря на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), они в любом случае осуществляют власть публичную, со всеми присущими власти признаками (свойствами) и, прежде всего - обладанием волей и силой.[40]” Органы государственной власти, субъектов Федерации зачастую вторгаются в компетенцию “своих” органов местного самоуправления. В то же время эти органы болезненно относятся к случаям вторжения органов местного самоуправления в полномочия региональных властей. “Наиболее остро эти вопросы стоят во взаимоотношениях между субъектами РФ и их столицами (краевыми, областными, окружными центрами). Последние, выступая муниципальными образованиями, являются в большинстве своем достаточно крупными городами, в которых зачастую сосредоточены основное количество населения, экономический, финансовый, интеллектуальный потенциал субъекта Федерации. На территории данных муниципальных образований располагается достаточно большое количество объектов государственной собственности. У города же рычагов воздействия на хозяйствующие субъекты зачастую гораздо больше, чем у субъекта Федерации - в их руках предоставление всех коммунальных услуг (обеспечение энергией, теплом, водой, газом и т.д.), возможность устанавливать местные налоги и сборы (на уборку территории, на развитие социальной инфраструктуры и т.п.) и, следовательно, пополнять городскую (муниципальную), а не государственную (республиканскую, краевую, областную, окружную) казну. Именно вопрос раздела финансовых источников представляется наиболее острым во взаимоотношениях региональных и местных властей, и решен он должен быть законодательно, в том числе и на федеральном уровне. Полезны были бы, в частности, законы о минимальной бюджетной обеспеченности, о финансовых нормативах. Сотрудничество властных институтов всех уровней сегодня является важнейшей задачей развития российской государственности. «Актуальной для России является сейчас скорейшее создание на действующей конституционной основе сбалансированной системы взаимных прав, полномочий и ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления». [41] В любом федеративном государстве, особенно при его создании и реформировании, неизбежно возникает одна из ключевых проблем разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами. Важность ее определяется тем, что речь идет о "дележе власти", праве распоряжаться государственными материальными и финансовыми ресурсами, принимать законы и другие важные решения, влияющие на жизнь общества и функционирование государства. “Федерация, как самостоятельное государство, не может не обладать определенной степенью унитаризма, поскольку в ней всегда имеются сферы жизни общества и области государственной деятельности, которые целиком относятся к компетенции федерации. Это выражается в юридической науке термином “исключительная компетенция федерации.[42]” Имеются также сферы жизни общества и государственной деятельности, которые целиком относятся к компетенции субъектов федерации, что обозначается в. юридической науке термином “исключительная компетенция субъектов федерации”. Наряду с этим существуют сферы жизни общества и области государственной деятельности, которые находятся в ведении одновременно и федерации, и её субъектов. Это породило в юридической науке термин “совместная компетенция”, хотя он явно неудачен. «Совместными являются в данном случае только предметы ведения, да и то при самой обобщенной их характеристике. Далее неизбежно возникает проблема более детального определения составных частей многих из этих предметов ведения, которые относятся непосредственно к федерации или к её субъектам, а вслед за этим конкретизации полномочий, соответственно, федерации и её субъектов в сфере совместного ведения. Вот почему следует говорить лишь о предметах совместного ведения и нельзя - о совместной компетенции. Последней просто не существует». [43] Разграничение компетенции между федерацией и её субъектами производится, как показывает мировая практика, различными технико-юридическими способами. 1) Детально определяется компетенция федерации и одновременно устанавливается правило: “Всё остальное относится к компетенции субъектов федерации”. Этот способ можно условно назвать презумпцией компетенции субъектов федерации. Он позволяет им решать любые, возникающие в жизни новые вопросы, если, конечно, они не отнесены к компетенции федерации. 2) Подробно очерчивается компетенция субъектов федерации, а всё остальное считается относящимся к компетенции федерации. Такой способ ведет к тому, что всякий новый вопрос автоматически возносится на федеральный уровень. 3) Развернутым образом излагается компетенция и федерации, и ее субъектов. Элементы такого способа имеются в Конституции США, причем компетенция федерации определяется косвенным путем - через предметы ведения и полномочия Конгресса и Президента США. “Применение этого способа ведет к тому, что при появлении новых проблем, не попавших в перечень, создается неясность относительно того, кто вправе их решать. Но такой способ обладает все же большей степенью определенности. При подготовке в недавнем прошлом как нового союзного договора, так и российского федеративного договора неоднократно вносились предложения разграничить компетенцию между Федерацией и её субъектами путем установления двух перечней: предметов ведения и полномочий. [44]” 4) В некоторых федерациях (в ФРГ, например) законодательное регулирование общественных отношений относится в основном к компетенции федерации, а государственное управление в тех же сферах - к компетенции ее субъектов. Здесь разграничение компетенции производится прежде всего по видам государственной деятельности, которые производны от принципа разделения властей, в частности, на законодательную и исполнительную. Упомянутые способы иногда дополняются установлением “конкурирующей компетенции”: определяется круг общественных отношений, регулировать которые вправе и федерация и ее субъекты, причем последние не должны ждать, чтобы первой сказала свое слово федерация, но если она издает потом закон, то субъекты федерации обязаны привести свои "опережавшие" законы в соответствие с федеральным (ФРГ, Индия). Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г., одержит ряд статей, относящихся к разграничению компетенции Российской Федерации и её субъектов. Конституция Российской Федерации 1993 г. взяла за основу следующие способы разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами. Во-первых, в ст.71 закреплено, что именно находится "в ведении" Российской Федерации. При этом молчаливо предполагается, что и все полномочия по указанным предметам ведения входят в компетенцию федерации. Во-вторых, Конституция РФ в ст.72 определяет, что именно находится в совместном ведении РФ и ее субъектов, а далее ст.73 формулирует общий принцип: вне пределов предметов ведения федерации и её полномочий по предметам совместного ведения субъекты федерации “обладают всей полнотой государственной власти”. Следовательно, в данной сфере действует презумпция компетенции субъектов федерации. Кроме того, в Конституции РФ имеются статьи о том, что некоторые вопросы решаются “по взаимному согласию” или “по соглашению” РФ и субъектов федерации. Эти вопросы тем самым тоже отнесены к сфере совместного ведения и образуют внутри нее особую группу (их ни одна из сторон не может решать в одностороннем порядке). К таким вопросам относится, например, изменение статуса субъекта федерации (п.5 ст.66). “По предметам совместного ведения федерации и её субъектов принимаются как федеральные законы и другие федеральные нормативные правовые акты, так и законы, и другие нормативные правовые акты субъектов федерации. И это естественно. Ведь речь идет о предметах совместного ведения. По раздельным предметам ведения федерации и её субъектов акты должны издаваться только, соответственно, на федеральном уровне, или только на уровне субъектов федерации (второе явление, получило официальное наименование “собственное правовое регулирование” - п. 4 ст. 76 Конституции РФ). [45]” В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской федерации, изданным в соответствии с п. 4 указанной статьи, действует нормативный правовой акт субъекта федерации (п. 6 ст. 76 Конституции РФ). На практике возникает проблема: может ли субъект Российской Федерации опередить федерацию в регулировании общественных отношений в сфере совместного ведения или во всех случаях должен ждать, пока сначала федерация примет свой закон или иной нормативный правовой акт для регулирования этих отношений. В Конституции РФ имеется указание на то, что по предметам совместного ведения субъекты федерации издают свои законы и другие нормативные правовые акты “в соответствии” с федеральными законами (п.2 ст.76). Эта формула часто толкуется как “запрет на опережение”. Между тем такое “опережение” рационально тем, что позволяет оперативнее обновлять законодательство, причем с учетом региональных особенностей. Анализ этих актов и практики их применения может облегчить выработку оптимальных федеральных законов. Главное - привести “опережающие” нормативные акты субъектов федерации в соответствие с последующими федеральными, не допуская противоречий между ними. Принципиально важным является включение в Конституцию нормы о том, что “положение о совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов в равной мере распространяется на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа [46]”. Тем самым в этой статье развивается положение ст.5 Конституции РФ о равноправии субъектов Российской Федерации. Цель такого выравнивания состояла, видимо, в том, чтобы снизить накал страстей в борьбе за права и привилегии и направить энергию органов субъектов Российской Федерации на развитие экономики, решение насущных социальных проблем. Статья 72 Конституции Российской Федерации содержит обширный перечень вопросов, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. При этом пределы того, что конкретно причитается по данным вопросам именно Российской Федерации, а что – её субъектам, данная статья не определяет. Для разграничения же компетенции нужно указать, и это вытекает из ст. 73 Конституции, на полномочия федерации, с одной стороны, и полномочия её субъектов - с другой, в каждой сфере совместного ведения. Правда, в ряде случаев другие статьи Конституции РФ позволяют уточнить пределы компетенции Российской Федерации и её субъектов по тем или иным вопросам, отнесенным к совместному ведению. Так, в ст. 72 говорится, что в совместном ведении РФ и ее субъектов находятся “общие вопросы... образования” (п. “е”), а в ст. 43 Конституции определены принципы образования и предусмотрено право Российской Федерации устанавливать федеральные государственные образовательные стандарты. Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению РФ и ее субъектов относятся “кадры судебных органов” (п. “л”), а ст. 128 Конституции Российской Федерации предусматривает, кого из них назначает федерация в лице соответствующих своих органов. На первое место в ст. 72 Конституции РФ поставлен вопрос об обеспечении соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам (п. “а” ст. 72). Внешне эта формулировка напоминает норму ст. 73 Конституции СССР об обеспечении единства законодательного регулирования на территории СССР. Однако ее следует рассматривать с несколько иных позиций. В союзной Конституции был сделан акцент на определяющую роль федеральных властей в обеспечении единства законодательного регулирования. Из указанной нормы ст. 72 Конституции РФ следует, что о соответствии конституций, уставов и законов субъектов федерации положениям федеральной Конституции и федеральных законов должны заботиться как федерация, так и ее субъекты. Но в то же время необходимо иметь в виду, что Президент Российской Федерации “является гарантом Конституции Российской Федерации” (ст.80) и использует в связи с этим согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, а также право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия их федеральным Конституции и законам (ст. 85). Конституционный Суд Российской Федерации решает, в частности, дела о соответствии положениям Конституции Российской Федерации конституций, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов федерации. Если эти акты будут признаны неконституционными, они утрачивают силу. Тем самым и Президент, и Конституционный Суд (ст. 125) обладают властными полномочиями для обеспечения предусмотренного Конституцией Российской Федерации верховенства федерального законодательства над законодательством субъектов федерации. Примерно с таких же позиций следует подходить к анализу п. “б” ст. 72 Конституции, который указывает, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся: защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон. Защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность как федерации, так и ее субъектов, но в первую очередь - федерации. Последняя выполняет эту роль путем осуществления правотворческой деятельности, исполнения конституционных обязанностей Президентом Российской Федерации (ст. 80 Конституции РФ) и федеральным Правительством (согласно ст. 114, оно “осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан”). Кроме того, защита прав и свобод возложена на федеральные суды и централизованную в масштабах федерации прокуратуру. Особое место в области защиты прав и свобод человека и гражданина занимает защита прав национальных меньшинств, которая включает защиту этих прав и от возможных нарушений их органами субъектов федерации. Наряду с основными правами национальные меньшинства и этнические общности имеют специфические права, отражающие особенности их жизни, обусловленные географическими, культурными, религиозными и иными факторами. Поэтому в пункте “м” ст. 72 Конституции РФ говорится о защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни указанных общностей. “В земельном законодательстве, в том числе в Земельном кодексе, имеется ряд положений, определяющих особый статус соответствующих территорий. В свою очередь субъекты федерации принимают свои нормативные правовые акты, устанавливающие, например, статус родовых угодий, расположенных в пределах таких территорий[47]”. Несколько необычным является то, что в ст. 72 Конституции РФ имеется ряд пунктов, которые затрагивают с разных сторон по существу одну и ту же проблему. Речь идет, в частности, о правовом режиме земель и других природных ресурсов, охране окружающей среды. Указанная статья относит к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. “в”); разграничение государственной собственности (следовательно, и земельной) (п. “г”); природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые территории (п. “д”). Кроме того, п. “к” ст. 72 относит к предметам совместного ведения земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. Таким образом, предметы совместного ведения, перечисленные в ст. 72 Конституции РФ, конкретизируются в других статьях Конституции и в федеральных законах. Некоторые депутаты Государственной Думы и научные работники-юристы предлагали принять в развитие ст. 72 и 73 Конституции РФ Федеральный Закон о разграничении полномочий между федерацией и ее субъектами по предметам совместного ведения. «В настоящее время разработаны два конкурирующих проекта Федерального закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации, в которых предпринята попытка решить в определенной мере и указанный вопрос. Анализ законопроектов приводит к однозначному выводу, что эта попытка оказалась неудачной. Такой путь решения данной проблемы в принципе представляется неоптимальным. Ее целесообразнее решать не в каком-то одном обобщающем Законе, а в каждом федеральном законе, относящемся к предметам совместного ведения, детально очерчивать полномочия федерации, предполагая, что все остальные полномочия в данной отрасли или сфере будут входить в силу ст. 73 Конституции РФ в компетенцию субъектов федерации».[48] Наряду с основным, т.е. конституционно-законодательным способом разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами, в том числе по предметам совместного ведения. Конституцией РФ допускается договорный метод. Согласно Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов "осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий" (п."3" ст. 11). На практике стали заключаться договоры, прежде всего между Россией и ее субъектами, а не между их органами. Вместе с тем Конституция РФ (ст.78) разрешает федеральным органам исполнительной власти передавать "вниз", а органам исполнительной власти субъектов федерации - передавать "вверх" осуществление части своих полномочий (здесь имеет место не передача самих полномочий, предоставление права осуществлять чужие полномочия). Все это позволяет обеспечивать необходимую ясность в разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее отдельными субъектами с учетом их возможностей. Хотя в приведенных выше случаях речь идет о компетенции соответственно органов власти федерации и ее субъектов, но через компетенцию органов просматривается разграничение компетенции между Федерацией и ее субъектами, так как последняя реализуется преимущественно их органами. 2.2. Неравноправие субъектов Федерации как переходная стадия развития федеративных отношений В соответствии с действующей Конституцией в состав РФ входят 89 субъектов Федерации, формально равноправных в отношениях между собой, а также во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Тем не менее, специфика национально-исторического развития страны сохранила формальные и неформальные особенности различных видов субъектов Федерации. Например, трудно отрицать фактическое правовое доминирование республик в составе РФ, а также городов федерального значения по сравнению со статусом многих краев и областей. «Предметом многолетних дискуссий является правовое положение автономных округов. Существующее неприятие равноправного (по отношению к республикам) положения автономных округов основывается на устаревших представлениях, когда автономные округа были административно, финансово экономически и юридически жестко зависимы от решений органов государственной власти краев (областей), в состав которых они были введены актами высших органов». [49] В настоящее время автономные округа уравнены в основополагающих правах и обязанностях с краями (областями). В первую очередь, это следующие права: волеизъявление населения автономного округа при выборах окружных органов государственной власти; принятие этими органами окружного устава и окружных законов; участие автономного округа в международных политических и экономических контактах; самостоятельное формирование двусторонних взаимовыгодных отношений с РФ и другими субъектами Федерации. Федеральное законодательство установило в качестве самостоятельных финансово- экономических источников бюджетного развития автономных округов средства, извлекаемые из использования сосредоточенных на их территориях природных ресурсов. Указанные широкие права в значительной мере исключают рецидивы “местного патронажа” со стороны соответствующих краев (областей) или попытки воссоздания прежней региональной системы подчинения. Края (области) как субъекты Федерации также не однородны в отношении реализации своих “равных” прав. Те края (области), стабильная рыночно ориентированная экономика которых обеспечивает необходимые поступления в местный бюджет, у которых имеются волевой губернатор, налаженные “столичные” связи, находятся в более благоприятном положении при решении возникающих перед ними вопросов; они в большей степени влияют на расстановку приоритетов региональной политики, могут позволить себе критику решений федеральных органов государственной власти. Другие субъекты из этого ряда, имеющие ограниченный рыночный потенциал, вынуждены искать “сильных партнеров”, нередко отказываться от собственных инициатив и занимают, как правило, выжидательную позицию по отношению к действиям федерального центра. Не вызывает сомнений, что фактическое неравноправие субъектов Федерации (в отличие от формально провозглашенного Конституцией РФ равенства) сохранится еще длительное время. Реальными условиями сохранения такого положения являются сложившиеся в прошлом и продолжающие существовать ныне стереотипы государственно-правового мышления, искусственно разделяющие субъектов Федерации на разные категории, а также общая политическая, социальная и финансово-экономическая нестабильность в России. Можно предположить, что это — промежуточная и неустранимая стадия развития федеративных отношений, в реальности которой надо научиться жить и терпеливо готовить изменения. Между тем в кризисные для России периоды оживляются дискуссии о необходимости установления новых федеративных отношений. Ядром дискуссий, естественно, является вопрос о числе субъектов Федерации. Некоторые аналитики утверждают, что нынешнее число субъектов Федерации явилось компромиссом, достигнутым на Конституционном Совещании в 1993 г. Теперь, мол, настала необходимость произвести укрупнение субъектов федерации и, таким образом, сократить число государственно-территориальных образований с приданием им статуса новых субъектов Федерации. В частности, в качестве прообраза новой структурной модели российского федерализма предлагается использовать существующие ассоциации экономического взаимодействия, добровольно возникшие на территории Российской Федерации после распада производственно-снабженческой и транспортной системы СССР. Авторы данного проекта “новой реформы федерализма” наивно полагают, что механическое уменьшение числа существующих субъектов Федерации без согласия последних на эту “хирургическую операцию” автоматически обеспечит управляемость страной на общегосударственном уровне. Можно предположить, что субъектные новообразования такого типа, призванные заместить ныне существующие субъекты Федерации, будут крайне неустойчивыми, внутренне конфликтными и неизбежно распадутся, если их вообще удастся сформировать предлагаемыми принудительными способами. Ряд иных радикальных предложений связан с изменением соотношения полномочий Президента РФ и нижней палаты парламента РФ. Эти глобальные перемены, затрагивающие интересы всей страны, не обсуждаются с регионами. При этом не принимается во внимание, что граждане выбирали Президента и депутатов в Государственную Думу с учетом того объема прав, которым данные лица уже наделены в соответствии с действующей Конституцией. “Для проведения радикальных перемен не созрели надлежащие условия. Общеизвестно, что для успешного запуска и завершения глобальных интеграционных процессов (а укрупнение сложившихся субъек­тов Федерации на пространстве России может быть отнесено к таким типам процессов) необходимы политическая стабильность и нормальное функционирование экономики.[50] ” Только в этих условиях векторы интересов подавляющего числа федеральных и региональных законодателей, политиков, бизнесменов, рядовых граждан суммируются в активную равнодействующую. При любых иных вариациях существенных социально-политических параметров неизбежно возникают силы противодействия, способные затормозить поступательное развитие в указанной сфере. ЗАКЛЮЧЕНИЕ[51] 1. О “федеративной природе” России. Тезис о наличии таковой широко распространен. “Россия исторически довлеет федерализму” - считают Абдулатипов и Болтенкова. Из истории нашего государства наличие у него некой “федеративной природы” не следует. Московское царство, а за ним и Петербургская империя формировались не путем объединения равностатусных земель, а через присоединение (добровольное или насильственное) окраинных земель к ранее сложившемуся государственному ядру, причем присоединяющиеся территории теряли при этом все атрибуты государственности. Царская Россия была империей с чрезвычайно высоким уровнем централизации и унификации системы управления в метрополии, и некоторыми особенностями управления на окраинах (в Польше, Финляндии, Бухарском эмирате). Советское государство было федерацией только по некоторым формальным признакам (наличие квазигосударственных институтов в территориях, двухпалатный парламент с особыми нормами представительства национальных республик и т.д.). Но реально характеризовалось предельно высоким уровнем централизации властных полномочий и жестко иерархической структурой управления. Элементы действительной автономии и самобытности возникали в основном явочным порядком, существовали неявным для Москвы образом и периодически осуждались как проявление “местничества”. Иногда федеративную природу России выводят непосредственно из ее уникальной географической протяженности. Но мировой опыт не говорит о том, что большое по территории государство может развиваться только как федерация. Есть исторический опыт империй, есть современный опыт огромного и унитарного Китая. Еще одним доказательством, приводимым в пользу федеративной природы России, является ее полиэтнический характер. Нерусские народы России совокупно составляют около 15 процентов населения. Примерно столько же, сколько этнические ненемцы в Германии или этнические нефранцузы во Франции. Создание национальных квазигосударств на территориях с высоким процентом нерусского населения произошло в специфических условиях послереволюционных лет и монопольного господства идеологии, для которой право этносов на самоопределение вплоть до государственного отделения было одним из незыблемых постулатов. Между тем, создание таких квазигосударств - далеко не единственный и уж конечно не самый эффективный способ решения национального вопроса и обеспечения интересов национальных меньшинств из тех, которые выработаны человечеством. Собственно российский опыт не содержит доказательств возможности конструктивного сосуществования этносов в условиях реальной федерализации. К тому же и хроническая неспособность ряда национально-территориальных квазигосударственных образований обеспечить хотя бы минимально приемлемый уровень даже не благосостояния, а выживания своего населения требует не федеративных, а патерналистских решений. (О какой субсидиарности, т.е. делегировании ответственности снизу вверх, каком федерализме - т.е. равноправном разделении ответственности и обязанностей уровней власти, может идти речь в отношении регионов, бюджет которых почти на 100 % формируется за счет дотаций федерального центра.) Чеченская трагедия также может быть понята не только как следствие просчетов в федеративном строительстве, но и как результат неконтролируемого разрушения системы жестко централизованного управления. Таким образом, в природе России нет ничего такого, что фатально предопределяет выбор в пользу федерализма. Федерализм для России - не судьба, а рациональный выбор, продиктованный совершенно реальными вещами - необходимостью приближения власти к гражданину в процессе общей демократизации, требованиями рационализации и внутренней дифференциации управляющих систем по мере усложнения систем, являющихся объектом управления и т.д. Федерализм в России не может сформироваться иначе, чем через длительный ряд сознательных, стратегически продуманных и организованных усилий государственной власти. В этом смысле федерализм в России - это эксперимент с открытым, не предопределенным заранее результатом. До 2000 года формирование и развитие федеративных отношений шло иначе - в качестве некой результирующей в параллелограмме разнонаправленных сил, когда вопросы федеративного строительства оказывались разменной монетой в решении текущих задач политической конъюнктуры. И лишь с того момента, когда там, где по конституции должно находиться средоточие государственных сил и государственного разума на месте черной дыры появилось, наконец, некое рациональное и волевое начало, можно говорить о том, что этот эксперимент получил шанс на успех. 2. О термине “субъекты Федерации”. Этот термин закреплен Конституцией и повторен множеством законов и в правовом смысле не может быть подвергнут каким-либо сомнениям. Но бесспорен ли он в теоретическом плане. Он был бы бесспорен, если бы российское государство в своей протяженности от Тихого океана до Балтики явилось на свет в результате неких государствообразующих действий регионов - областей, краев, республик. Тогда термин “субъекты”, фиксирующий первичность территорий по отношению к государственному целому, был бы уместен. (Кстати, до недавнего времени приходилось слышать от вполне уважаемых руководителей регионов формулировки типа “не для того мы создали Российскую федерацию, чтобы...”. ) Но Россия появилась не в день заключения федеративного договора, а на 1100 или по крайней мере на 450 лет раньше. Да и конституция 1993 года принята не регионами, а многонациональным народом России, объединенным общей историей на земле предков). 3. О соотношении равноправия и разностатусности субъектов Федерации. Известно, что Конституция, провозглашая равноправие субъектов, одновременно фиксирует их разностатусность. Если одни субъекты определены как государства в государстве, а другие нет, то лидеры первых волей не волей подталкиваются к претензиям на суверенитет, международно-правовую субъектность и т.п. Как тут быть, вот в чем вопрос. Можно пробовать менять Конституцию. Известно, что сама Конституция предусматривает для этого два пути. Первый - точечные изменения, вносимые в главы 3-8 специальными законами, которые должны приниматься конституционным большинством в каждой из палат парламента и утверждаться 2/3 субъектов Федерации. Получить такое утверждение по поправкам, снижающим статус ряда субъектов - дело не очень реальное. Второй путь - принятие новой конституции Конституционным Собранием. Сегодня не мало сил, которые хотели бы разрешить противоречие между принципом равноправия и фактом разностатусности через конституционное выравнивание статусов путем принятия новой конституции Конституционным Собранием. Но скорее всего это не только не устранит несуразицу в третьей и других главах Конституции, но дестабилизирует всю систему власти, более того создаст угрозу опрокидывания всего конституционного здания. Есть менее затратный путь решения проблемы. Нужно разделить проблемы равноправия и разностатусности. Решение вопроса о выравнивании статуса de jure отложить до лучших времен, а равноправие de facto практиковать уже сейчас, в частности реализуя “Концепцию государственной политики по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти”, используя механизм федерального вмешательства, который еще предстоит сделать более гибким и действенным. 4. Об оценке состояния федеративных отношений на современном этапе. Сейчас очень часто можно услышать устрашающие, и даже катастрофические, оценки. “Россия внутренне разобщена, она сидит на пороховой бочке сепаратизма, ее целостность под угрозой, - говорил, например заместитель директора Института Европы РАН, проф. Федоров на недавно состоявшейся российско-германской конференции, посвященной европейскому и отечественному опыту федеративного строительства.” Не оспаривая наличия некоторых действительно тревожных тенденций, нельзя согласиться с ним. Во-первых, пиковая точка разрыхления целостности государства пройдена еще в 1998 году, точнее в тот момент, когда правительство Примакова и региональные руководители после августовского кризиса доказали готовность и способность удержать ситуацию под контролем и не допустить эскалации сепаратистских настроений. Именно тогда заговорили о восстановлении вертикали власти, о необходимости создания механизма федерального вмешательства. Вскоре были приняты два важнейших закона - о порядке разграничения полномочий Федерации и ее субъектов и об общих принципах организации органов власти субъектов Федерации. Положения этих законов хотя и недостаточно последовательно, но все же сделали существенный шаг к тому, чтобы положить конец договорной вакханалии и законодательному своеволию субъектов федерации. Для предотвращения эскалации сепаратистских настроений в некоторых территориях сыграл свою роль и жестокий опыт первой чеченской войны - войны позорной, но тем не менее показавшей миру готовность России платить и требовать страшную цену за сохранение своей целостности. Во-вторых, в 1993-99 годах федеративное строительство принесло и крупнейшие достижения: создание в регионах демократических институтов, их проверка и закрепление двумя турами выборов; овладение регионами искусством и механизмами управления экономическим и социальными процессами; адаптация регионов к требованиям рыночной экономики - отсюда, кстати высокие цифры роста региональных экономик в 2000 году. Не будь всего этого, неизвестно, что стало бы с Россией в тот длинный и грустный период, когда федеральный Центр был практически недееспособен. Наконец, в тот же период в процесс федерализации в массовом порядке включились русские регионы, что обеспечило относительную “деэтнизацию” федеративного процесса и следовательно уменьшило аффективную и увеличило рациональную составляющую в нем (этнизм, известно, всегда и неразрывно связан с аффектом, с опасностью превращения нормального для политики конфликта интересов в губительный конфликт ценностей). В-третьих, в сегодняшних событиях, характеризующих ликвидацию признаков внутреннего разобщения России до уровня угрозы ее целостности. Напротив, лояльная и конструктивная реакция региональных лидеров на путинский федеративный пакет говорит скорее о том, что они с нетерпением ждали импульсов политической воли из Кремля. 5. О мерах, принятых в 2000-2001 гг. в сфере федеративного строительства. Указ о федеральных округах - это понятная и оправданная попытка вынести надзорные органы из регионов. где они неизбежно оказываются в зависимости от региональных властей. Но беда, если полпредов будут стараться превратить в неких сверх-менеджеров, организующих работу всех органов власти (федеральных, региональных, органов местного самоуправления) на вверенных территориях. Создание механизма вынесения предупреждения и отстранения руководителей регионов и роспуска законодательных собраний решением Президента . Мера верная, но недостаточная. Во-первых очень узко сформулирован перечень деяний, за которые может быть вынесено предупреждение: принятие нормативных актов, противоречащих федеральной Конституции и неустранение несоответствия после соответствующего представления. А хроническая халатность, непрофессионализм, неумение наладить работу, сдача позиций преступности? На это никакой реакции Центра не предусмотрено. Ждите граждане, до следующих выборов. А до них четыре года. А тем временем механизм выборных манипуляций отлаживается до такой степени, что реальным волеизъявлением граждан выборы быть перестают. Слишком громоздок и механизм принятия решения об отрешении (роспуске) - необходимо два судебных решения “соответствующих” судов. А суды эти когда еще станут реально независимыми. Было бы правильным, чтобы механизм федерального вмешательства был прописан в Конституции. 6. Реформа Совета Федерации. Сам по себе поиск оптимальной модели формирования парламента вообще и второй палаты в частности не представляет собой ничего необычного в мировой практике. Но это - третья реформа за семь лет. Частота реформ и стремительность их осуществления оставляют впечатление импровизации, поиска путем проб и ошибок. А это путь очень дорогостоящий. Закон о порядке формирования Совета Федерации от 5 декабря 1995 года пошел по линии реализации ельцинской формулы. В ситуации 1995 года было, наверное, правильным пойти на представительство регионов через их высших руководителей. Это обеспечило сохранение управляемости в большинстве регионов в ситуации резкого ослабления и дезорганизации федеральной власти в 1996-1999 годах. В нынешних условиях стратегической консолидации центральной власти необходимость в таком механизме отпадает, тем более, что он связан с некоторыми издержками, например, непостоянным характером работы законодателей в верхней палате. Закон 5 августа 2000 года снимает эту издержку, но не разрешает вопроса об уровне и демократичности механизма представительства регионов в парламенте страны. Серьезное и долгосрочное разрешение этого вопроса возможно и без изменения текста Конституции но при условии перестановки акцентов в толковании статьи 95. Акцент должен быть поставлен на представительство регионов как сообществ граждан, как этого и требовал текст проекта до ельцинской редакции. Члены Совета Федерации - по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации должны избираться гражданами субъектов Федерации. Но Совет Федерации не должен стать второй Государственной думой, иначе вторая палата в значительной мере потеряет смысл. Еще классики политической науки - Монтескье, Бентам, Джефферсон, Мэдисон, Джон-Стюарт Милль, Кавур и др. отмечали, что свою функцию контрольной инстанции в отношении качества законодательства как и свою функцию фактора стабильности и “упорядочевания развития” вторая палата может сыграть только если она будет защищена от тех страстей, которые бушуют в нижней, партийной палате, и цикл которых подчинен избирательному циклу. Возможно и другое толкование: нынешняя реформа шаг от двухпалатности к однопалатности. Это было бы странно. Весь мир движется в противоположном направлении: за последнюю треть XX века число вторых палат - палат регионов - возросло на половину - с 45 до 67. Это не мода, а отражение объективного движения к многомерному представительству гражданина как носителя множества других социальных ролей, среди которых роль члена территориального сообщества граждан одна из основных. Зачем же России опять пускаться против течения, тем более, что и национальный опыт парламентского строительства от Сперанского, а может быть и раньше сплошь двухпалатный. В современных российских условиях движение от двухпалатности к однопалатности возможно только как составная часть движения от формирующейся демократии к мобилизационной диктатуре. Хочется надеяться, что этого не произойдет. 7. Нынешняя волна федерализации России не первая в XX-XI вв. Первая прокатилась в 1917-24 годах, когда в силу некоторых конъюнктурных обстоятельств и идеологических догм государство получило квазидоговорную природу, а регионы проживания крупных национальных меньшинств во внутренних районах России обрели статус квазигосударств. Возник квазифедерализм - федерализм по букве конституции, унитаризм по существу политического господства. И когда рухнула политическая основа квазифедерализма - властная гегемония КПСС - и сама КПСС ушла в небытие, квазифедерализм обернулся разрушением государства. Отсюда вывод: России нельзя становиться на путь квазифедерализма, когда федерализм остается в статьях конституции и законов, в политической и идеологической фразеологии, но отменяется де-факто с помощью указного права. БИБЛИОГРАФИЯ Список использованной литературы 1. Аксаковский В.П. Радость и горе федерализма РФ. М., 1999. 223 с. 2. Александров Д.В. Мы живём в Российской Федерации. М., 1999. 558 с. 3. Аринин А.Н. Российская государственность и проблемы федерализма Исследования по прикладной и неотложной этнологии N105, http://old.iea.ras.ru/Russian/publications/applied/105.html, 2001, 35 с. 4. Болотин Э. Л. Боль нашего федерализма. М., 1998. 225 с. 5. Викторов А.Н. Из истории российского федерализма// Российская Федерация.1998. № 3. 56 с. 6. Владимирова В.В. Некоторые правовые проблемы современного российского федерализма. М., 1995. 347 с. 7. Златопольский Д.Л. Становление федерализма в России// Вестник Московского университета. Серия Право. 1997. № 5. 80 с. 8. Златопольский Д.Л. Процесс развития федеральных отношений//Вестник Московского университета. Серия Право. 1998. № 6. 80 с. 9. Калина В.Ф. Федерализм в России//Социально – гуманитарные знания. 1999. № 3. 290 с. 10. Некрасов С.С. Некоторые проблемы российского федерализма// Журнал российского права. 1999. № 10. 95 с. 11. Синюков В.Н. О форме федерации в России// Государство и право. 1993. № 5. 78 с. 12. Страшун В.С. Кое – что о федерализме// Российский бюллетень по правам человека. 1999. № 12. 79 с. 13. Федоров Николай "Синдром административного восторга" (О проекте реформы федерализма в России) "Российская газета" 21.03.2001. 14. Федосов П.А., доклад на конференции "Федерализм на пороге XXI века: российское и международное измерения", февраль 2001 г., размещен на сервере Центра интернет КГУ. 15. Чудновский Г.Л. Реформирование федеральных отношений// журнал российского права. 1999. № 7/8. 95 с. 16. Шаймиев М. Концепция государственной политики по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти, 2001 г. (Проект) 17. Шахрай C.М. Проблемы развития российского федерализма на современном этапе. доклад на конференции "Федерализм на пороге XXI века: российское и международное измерения", февраль 2001 г., размещен на сервере Центра интернет КГУ. 18. Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм// Государство и право. 1995. № 3. 78 с. 19. Яковлев А. А. Федерация или конфедерация. М., 1998. 345 с. 20. Якунин В. Ю. Централизм в Российской Федерации. Спб., 1995. 270 с.

Список использованных нормативных актов

1. Конституция Российской Федерации. М., 1999. 60 с. 2. Декларация о государственном суверенитете //Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР,1990, № 2. 3. Федеративный договор. М., 1996. 30 с. 4. Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общей редакцией Б.Н. Топорина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. — М. 1994. 480 с. 5. Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, 1999,"Собрание законодательства РФ", 28.06.99, N 26, ст. 3176, .
[1] Проект "Перспективы федерализма в России: теоретические и практические аспекты", сервер Центра интернет КГУ, 2000 г. [2] Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Учебное пособие для высших учебных заведений, под ред. профессора В.Г. Стрекозова.- М.: «Дабахов, Ткачев, Димов», 1995.- с. 119 [3] Викторов А.Н. Из истории российского федерализма// Российская Федерация, 1998, № 3. с 32. [4] Викторов А.Н. Указ. соч. с. 45. [5] Златопольский Д.Л. Процесс развития федеральных отношений//Вестник Московского университета. Серия Право. 1998. № 6. с 15. [6] Пестель П.И. Русская правда. СПб., 1996, с. 21-23. [7] Викторов А.Н. Указ. соч. с. 48. [8] Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 7, с. 265-266. [9] Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 22, С. 238. [10] Ленин В И. Полн. собр. соч., т. 7, с. 103-104. [11] Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 26, с. 108-109. [12] Сталин И.В. Соч., т. 3, с. 27. [13] Конституция общенародного государства. М., 1978, с. 208 [14] Сталин И. В. Соч.. т. 4, с. 66-73 [15] Известия ЦК КПСС, 1989. с. 199 [16] Конституция общенародного государства. М., 1978, С. 213. [17] Там же. С. 234. [18] 6 июля 1923 г проект был утвержден ЦИК Союза и, немедлен­но, введен в действие. Официально Конституция была принята на II съезде Советов СССР в январе 1924 г. [19] Выготский Л.С. Собр. соч. М., 1982, т. 1. с. 294-295. [20] Александров Д.В. Мы живём в Российской Федерации. М., 1999. с. 281. [21] Аксаковский В.П. Радость и горе федерализма РФ. М., 1999. с 69. [22] Аксаковский В.П. Указ. соч. с. 158. [23] Болотин Э. Л. Боль нашего федерализма. М., 1998. с 48. [24] Дагестан, Адыгея, Карачаево-Черкесия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Марий Эл, Алтайский край, Хакасия, Тыва, Бурятия, Читинская область, Еврейская АО, Сахалинская обл.. Чукотский АО. [25] Следует отметить, что в 1997 г. покупательная способность населения в Дагестане повысилась по сравнению с 1996 г. на 20 процентов. Если эта тенденция сохранится, то она станет стабилизирующим фактором в этом весьма сложном регионе. Быстро растет социальное напряжение в Хакасии, И наоборот, в Тыве и Калмыкии несмотря на бедность ситуация постепенно улучшается [26] Республики Алтай, Северная Осетия, Мордовия, Чувашия, Саха (Якутия); области Калининградская, Ленинградская, Псковская, Тверская, Брянская, Курская, Воронежская, Астраханская, Волгоградская, Саратовская, Тамбовская, Пензенская, Нижегородская, Рязанская, Московская, Владимирская, Ивановская, Костромская, Архангельская, Челябинская, Курганская, Новосибирская, Магаданская, Камчатская, Амурская; края Краснодарский, Хабаровский, Приморский: Ненецкий, Корякский автономные округа. [27] Республики Карелия, Коми; области Мурманская, Вологодская, Ярославская, Новгородская, Смоленская, Калужская, Тульская. Липецкая, Орловская, Белгородская, Ростовская, Кировская, Пермская, Екатеринбургская, Омская, Томская, Кемеровская, Иркутская; Санкт-Петербург; края Красноярский, Ставропольский; Коми-Пермяцкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Эвенкийский автономные округа. [28] Мировая практика показывает, что 14-15-кратная разница в доходах неизбежно ведет к серьезным социальным катаклизмам и является серьезной угрозой для целостности социальной системы. И то, что Москва остается одним из самых стабильных и спокойных регионов в стране, говорит не о том, что это исключение из правил, а о том, что действуют иные факторы, которые еще предстоит исследовать. [29] Синюков В.Н. О форме федерации в России// Государство и право. 1993. № 5. с 31. [30]Владимирова В.В. Некоторые правовые проблемы современного российского федерализма. М., 1995. с 119. [31] Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, 1997 г. [32] Конституция РФ. М., 1993. Ст. 31. [33] Конституция РФ. М., 1993. Ст. 30. [34] Владимирова В.В. Указ. соч. с. 167. [35] Строев Е. С. Я – против. М., 1999. с. 31. [36] Калина В.Ф. Федерализм в России//Социально – гуманитарные знания. 1999. № 3. с 31. [37] Конституция РФ. М., 1993. Ст. 31. [38] Б.А. Страшун. Проблемы современного федерализма. М., 1998. Стр. 32. [39] Там же. Стр. 47. [40]Калина В.Ф. Указ. соч. с. 45. [41] Калина В.Ф. Указ. соч. 225. [42] Некрасов С.С. Указ. соч. с. 68. [43] Там же. С. 70. [44]Эбзеев Б.С. Карапетян Л.М. Российский федерализм// Государство и право. 1995. № 3. с 15. [45] Эбзеев Б.С. Карапетян Л.М. Указ. соч. с. 32. [46] Конституция РФ. М., 1993. Стр. 29. [47] Владимирова В.В. Некоторые проблемы современного российского федерализма. М., 1997. Стр. 15. [48] Якунин В. Ю. Централизм в Российской Федерации. Спб., 1995. с 47. [49] 15. Якунин В. Ю. Указ. соч. с 59. [50] Яковлев А. А. Федерация или конфедерация. М., 1998. с. 229 [51] по материалам доклад Федосова П.А. на конференции "Федерализм на пороге XXI века: российское и международное измерения", февраль 2001 г.