Каталог :: История

Доклад: Отмена крепостного права

                            ОТМЕНА КРЕПОСТНОГО ПРАВА                            
Отмена крепостного права образовала много пустых мест в существовавшей ранее
системе местного управления. После 19 фев­раля 1861 г. около 23 млн.
крепостных крестьян оказались на воле. Ранее их делами ведали помещики.
Каждый помещик в своем имении был первым и притом почти неограниченным
представите­лем административной власти. В местном уездном и губернском
управлении большая часть должностей, са­мых влиятельных в повседневной жизни
замещалась по выбору дворянства и из числа его представителей.
На губернском уровне главным лицом в системе местного управления являлся
губернатор. Наказом 1837г. губернаторы наделялись широким кругом полномочий:
полицейскими, надзорными, административно-хозяйственными и др. Следующее по
назначению место после губернатора занимал губернский предводитель
дворянства, исполнявший различные полицейские, следственные, попечительские и
иные функции. Уездный предводитель дворянства возглавлял аппарат уездных
чиновников.
Проведение крестьянской реформы требовало неотложной перестройки системы
местного управления. В ходе этой реформы правительство стремилось создать
необходимые условия для сохранения власти  в руках дворян-помещиков, и все
дискуссии, связаные с преобразованием местного управления, вращались вокруг
этой проблемы. Если наиболее консервативные представители дворянства
настаивали на создании открытых и существенных привилегий для своего класса в
проектируемых земских органах, то группы либералов, ориентирующихся на
капиталистический путь развития России, предлагали создать всесословные
земские организации. Только в марте 1863г. специально созданная комиссия
подготовила окончательные проекты положения о земских учреждениях и временные
правила для них.
Устроители земской реформы не решились открыто провести сословный принцип
формирования новых местных органов. Однако неприемлемым для них было и
всеобщее избирательное право. Поэтому для выборов земских учреждений
предполагалось разделить все уездное население на три курии, в каждой из
которых, как отмечала комиссия, “преобладает одно из главных исторически
сложившихся сословий”. Избирательная система должна комбинировать сословное
начало с началом имущественного ценза. Кроме того, куриальная система
позволяла правительству заранее планировать число выборщиковот сословий и
регулировать их соотношение в земских учреждениях.
Структура земских учреждений была  предложена а следующем виде. Как в
губернии, так и в уезде органы, заведующие  земским хозяйством, были
разделены  на распорядительные и исполнительные. Первые установились в виде
земских собраний, образуемых из гласных, избираемых упомя­нутыми куриями,
причем число гласных, входящих в состав уездного земского соб­рания.
колебалось, в зависимости от разме­ров уезда, от четырнадцати до ста с
лишним. Губернское собрание составлялось из губернских глас­ных. выбираемых
уездными собраниями. Председателями уездных собраний сделаны были уездные
предводители дворянства, председателями губернских собраний — гу­бернские
предводители. Уездные собрания должны были заведовать земским хозяйст­вом
уезда, губернские — теми хозяйственно-распорядительными   делами,    которые
касались целой губернии. Но при этом уез­дные собрания были признаны вполне
не­зависимыми от губернских. Те и другие должны были собираться раз в год для
уста­новления общего плана ведения хозяйства, для утверждения сметы доходов и
расходов с правом обложения всех входящих в район их деятельности недвижимых
имуществ и торгово-промышленных предприятий и, на­конец, для выбора
исполнительных органов, заведующих постоянным ведением всего де­ла, и для
рассмотрения и утверждения еже­годно представляемых им этими органами
отчетов. Этими исполнительными органами должны были быть земские управы —
гу­бернские и уездные, — состоящие из пред­седателя и нескольких членов
каждая. Гласные должны были выбираться на три года, и на тот же срок земские
собрания должны были избирать и управы.
Что касается компетенции земских уч­реждений, то Милютин, председатель
комиссии,  не пытаясь особенно расширить круг порученных им дел, на­стаивал
лишь на том. чтобы в своей сфере они пользовались полной самостоятельно­стью
и независимостью от местных административных властей, подчиняясь лишь одному
Сенату, и что губернаторам при этом  было предоставлено  лишь право надзора
за законностью их действий. Перво­начально в заведование земских учреждений
предполагалось передать те дела, которые в дореформенные времена велись
местным на­чальством на средства губернского земского сбора, из которых
важнейшими были уст­ройство и содержание местных путей сооб­щения, а также
отбытие повинностей подводной и постойной,  дела, подве­домственные
приказам   общественного призрения, т. е. больницы и богадельни, и . наконец,
продовольственные дела , частично подведомственные губернским и уездным
учреждениям,   частично — помещикам   и окружным управлениям государственных
имуществ и удельного ведомства.
Такова была в общих чертах структура и компетенция вновь созданных по
поло­жению 1 января 1864 г. всесословных орга­нов местного самоуправления.
Они были распространены первоначаль­но лишь на 33 губернии и в этих губерниях
открывались постепенно, начиная с 1865 г. К 1 января 1866 г. они были открыты
в 19 губерниях, к 1 января 1867 г.—еще в 9 губерниях, а всего в 28; затем, в
течение 1867 г. — еще в 2 и после 1 января 1868 г. — еще в 4.
Вся область деятельности земств указана во 2-й статье земского положения 1864
г. Сюда относятся прежде всего различные так назы­ваемые земские повинности:
дорожная, под­водная,   постойная,  т. е- обязанность содержать дороги в
исправности, проводить новые дороги в случае надобности, содер­жать так
называемую земскую почтовую гоньбу, т. е. земских почтовых лощадей и станции
для внутреннего сообщения в уез-лах, и затем вводить помещения для
чиновников, командируемых на места, и для проходящих войск. К числу земских
дел отнесено и продовольственное дело, т. е. забота о народном
продовольствии; сюда же отнесено и общественное призрение в широком смысле
слова — попечение о кале­ках, неимущих людях и вообще о лицах, нуждающихся в
общественной помощи, а также и содержание соответствующих обще­ственно-
филантропических   учреждений. Сюда же включено и попечение о развитии
торговли, промышленности и в особенности сельского хозяйства на местах, а
также стра­хование имуществ. Сюда же отнесено было и попечение о народном
здравии, т. е. санитарно-медицинская часть на местах, и, наконец, попечение о
народном образовании в губерниях и уездах, о постройке церквей и содержании
мест заключения.
Вот те задачи, которые очерчены 2-й статьей земского положения. Надо сказать,
что почти все эти задачи не были созданы вновь, а существовали и раньше и,  в
принципе, признавались и дореформен­ным   законодательством.  Вышеупомянутые
земские повинности удовлет­ворялись и в дореформенное время при помощи
различных местных полицейско-бюрократических и сословных учреждений, которые
пользовались для этого определен­ными земскими сборами, а затем имели в
своем распоряжении и весьма существенные натуральные повинности, которые
насе­ление отбывало по назначению губернских и уездных властей для
удовлетворения этих нужд.
Какими же средствами и способами должны были земства удовлетворять все эти
нужды и исполнять данные повинности? До реформы земские повинности, по закону
1851 г., по “Уставу о земских повинностях”, разделены были на государственные
и губернские, и соответст­венно этому и тот земский сбор, который шел на
удовлетворение этих повинностей, делился на государственный и губернский
земский сбор. К числу первых повинностей, государственных, отнесено было, во-
первых, содержание почтовых станций на больших трактах, затем постройка и
содержание главных шоссейных дорог, магистральных линий, затем содержание
земской полиции, содержание главнейших этапов и та особая воинская
повинность, которая называлась рекрутчиной, т. е. содержание помещений для
призывавшихся рекрутов и доставка взя­тых рекрутов в те части, куда они были
назначены.
К числу вторых, т. е. повинностей, со­держимых на губернский земский сбор, бы­ло
отнесено содержание так называемых губернских дорог, второразрядных и третье­го
разряда, содержание почтовой гоньбы, квартирная повинность, содержание тех
чиновников разных местных казенных уч­реждений, которые заведовали перепиской
по делам о земских повинностях, расходы по полюбовному межеванию, расходы на
ос­попрививание и, наконец, выписка се­натских ведомостей, где
публиковались законы и правительственные распоряжения.
Вот те относительно немногочисленные повинности, которые были отнесены на
со­держание губернского земского сбора Раз­меры земского сбора в 1814 г..
когда впервые была опубликована земская смета и когда сбор этот не был
разделен на государственный и губернский, достигали 4 млн. 450 тыс. руб., а
через 50 лет выражались уже в цифре 23 млн. 900 тыс. руб. Из этой последней
цифры 19 млн. было отнесено на государст­венный сбор и только 4 млн. 800
тыс._ на губернский сбор. При периодическом — раз в три года — определении
тех сумм, которые ассигновались на государственные и гу­бернские земские
повинности, составлялась особая смета; составлялась она Особым комитетом о
земских повинностях, где были и общественные (конечно, сословные)
пред­ставители, но который функционировал как учреждение чисто
бюрократическое. Дея­тельность его по составлению сметы была конечно, не
широка; сметы должны были составляться сообразно строго определен­ным штатам,
никаких новых нужд без нового законодательного определения в них вклю­чать
было нельзя; затем сметы, составляемые таким образом на местах, утверждались
каждый раз на три года законодательным же порядком, а затем уже обращались к
испол­нению на места. Исполнительными орга­нами по исполнению повинностей
являлись частью сословные, частью бюрократические учреждения. Существовал и
известного рода общественный контроль, но существовал, в сущности, лишь на
бумаге, т. е. допущено было в законе контролирование отчетности со стороны
представителей дворянства и городских сословий, но на самом деле этот
контроль почти не практиковался и являлся чистой фикцией.
При учреждении земств весь государст­венный земский сбор был удержан в
распо­ряжении      центральных      органов правительства, а на него, как мы
видели, приходилось больше трех четвертей всего дореформенного земского сбора,
и как раз он весь целиком был удержан на те надоб­ности, на которые он
расходовался и раньше и которые были изъяты из круга ведомства земских
учреждений. Взамен губернского земского сбора в казну, который, конечно, должен
был прекратиться там, где были введены земские учреждения, земства по­лучили
право самообложения, т. е. право налагать на местное население
определен­ные налога. Данные налоги, делившиеся на губернский и уездный земский
сбор, в зависимости от тою, какими учреждениями губернскими или
уездными, они налагались, по закону могли быть налагаемы как на землю, так и на
торгово-промышленные за­ведения; кроме того, в руки земств целиком перешли  и
все те натуральные повинности, которыми пользовались доре­форменные учреждения.
Вместе с этим переданы были земствам из приказов общественного призрения
вме­сте с состоявшими в их заведовании учреж­дениями и те капиталы на
содержание главным образом больниц,  богаделен, рабочих и смирительных домов
и всех остальных учреждений, которыми приказы общественного призрения
распоряжались. Надо заметить, что, несмотря на то что приказы общественного
призрения не имели никаких определенных доходов, взимаемых с населения, все-
таки капиталы, бывшие в их распоряжении, и пожертвования, кото­рые они
собирали, давали им возможность содержать довольно значительное число
ус­тановлении, в особенности если судить по тогдашнему дореформенному
масштабу. Оказалось, что таких установлении, пере­шедших к земствам, было
785, причем из числа их главнейшими были больницы, ко­торых было 519 с пятью
отделениями и с 17 с лишним тыс. кроватей- Затем было около 1500 кроватей в
сумасшедших домах, кото­рых было всего 29. Внутреннее состояние всех этих
учреждений было, правда, ужас­ное. Всех капиталов приказов общественного
призрения,     переданных    "земствам. числилось около 9 млн. рублей;
следователь­но, на все 33 губернии, где были тогда введены земства,
приходилось ежегодно до­хода на содержание всех этих учреждений до 400 с
небольшим тыс. руб., т. е. в сред­нем тысяч по 12—13 на губернию.
Что касается  продовольственного де­ла, то оно финансировалось и
осуществля­лось при помощи разного рода складов и капиталов, собиравшихся с
населения в виде. во-первых, натуральных запасов зерна в общественные магазины,
а затем и в виде денежных капиталов, образовавшихся из продажи части зерновых
запасов и от специального постоянного денежного сбора ( с 1842 г.). Эти
капиталы, в размере тоже около 9 млн. руб., были переданы земствам, кроме сумм,
отчисленных в общий продо­вольственный капитал, который остался в распоряжении
правительства и составлял тогда около миллиона рублей в наличности и 20 млн.— в
долгах и недоимках за насе­лением.
Что касается бюджета этих земств, то, разумеется, те средства, которые в
дореформенное время расходовались на мест­ные нужды, сразу оказались
совершенно недостаточными. Так, в 1865 г., когда открыты были первые земства
в 19 губерниях, расходный земский бюджет в этих губерниях достигал 5 млн. 600
тыс. руб. Затем, в 1867 г., когда земства были открыты уже в 28 губерниях,
этот бюджет возрос до 10 млн. 309 тыс., в 1871 г. он равнялся 21,5 млн. руб.,
в 1876—30,5 млн. руб. и к 80-м годам, несмотря на русско-турецкую войну,
которая в значительной мере расстроила и финансовое, и общее экономическое
поло­жение России, земские сборы достигли 36 млн. руб. Таким образом, в 1880
г., т. е. через 16 лет после опубликования земского положения, земские сборы
увеличились бо­лее, чем в 16 раз по сравнению с доре­форменным земским сбором
на губернские надобности. Но  на практике возросшие размеры земского бюджета
оказывались совершенно недо­статочными.
Надо сказать, что земства с самого начала своей деятельности попали в очень
тяжелые условия. Независимо от реакции, которая в это время распространилась
в стране и, в особенности, в правительственных сферах,    и    которая
мешала    в административном и политическом отно­шении развитию деятельности
земств, не менее серьезным пре­пятствием являлись те плохие фина­нсовые и
экономические условия, в которых находилась Россия.
Ввиду этого земства с самого начала встретили большие препятствия в развитии
своей деятельности. Состо­яние как крестьянского, так и помещичьего хозяйства
после крестьянской реформы представляло настолько глубокий кризис, что всякое
увеличение обложения земли, помещичьей или крестьянской, разумеется,
представлялось делом весьма трудным. И мы видим, что в самом начале земской
работы один из лучших земских   работников,   князь   А. И. Васильчиков. так
характеризовал тогдашние русские условия:
“Русская земля,— писал он,— бедна, потому что она, т. е- земля, почва, в
букваль­ном смысле слова, платит сверх сил, сверх того, что производит;
потому что она оплачивает высшие государственные пользы сборами с низших
разрядов плательщиков, всего менее участвующих в выгодах государ­ственного
устроения; потому что тягло част­ное, земское и казенное испокон веку лежало
и продолжало лежать в России на земле­делии, угнетая труд, и преимущественно
труд хлебопашества, т. е. ту самую ветвь народной   производительности,
которая наиболее требуется для возделывания и оплодотворения необъятной
площади Русской империи.
Слияние сословий, улучшение повинно­стей, поощрение сельского хозяйства,— все
эти  высокопарные  заглавия,   которые подписываются на всех современных
рефор­мах, сводятся окончательно к тому, чтобы найти кроме земли и земледелия
другие источники доходности и распределить тя­гость сообразно этой
доходности. Этот труд, это раскрытие, может быть произведено только
посредством земских и общественных учреждений, действующих на полных правах
местного самоуправления”.
И вот что касается прежде всего исполь­зования права самообложения, то в
самом начале своей деятельности с этой точки зрения земства были поставлены в
невозможность взять с земли, именно при таком тяжелом ее положении, сколько-
нибудь значительные доходы. Понятно, что первые земские деятели, пользуясь в
особенности тем, что в их среде преобладали пред­ставители земледелия, а не
представители промышленности,   попробовали эксплу­атировать в значительной
мере промышлен­ность и торговлю. На первых шагах своей деятельности земства,
несомненно, с чрез­мерным увлечением начали облагать торгов­лю и
промышленность. Пользуясь тем, что в законе на этот счет было сказано
довольно глухо и им предоставлялись довольно обширные права, они начинают
облагать в некоторых местах гильдейские свидетельст­ва в 2 '/2 раза высшими
сборами, нежели сборы, взимаемые с них казной. В других местах они начинают
так сильно облагать лесопромышленников, что те иногда сокра­щают свою
деятельность и даже, по утверж­дению     Министерства     финансов,
разоряются.
Затем, в отношении фабрик и заводов перед земствами возникает вопрос, на что они
могут налагать свои налоги: только ли на доходность фабричных и заводских 
зданий и на другую недвижимую собствен­ность или же и на те 
обороты, которые совершают в этих заведениях промышлен­ные капиталы? И вот,
истолковав свои права в этом последнем смысле, земства начинают весьма
значительно облагать фабрики и за­воды.
Но, разумеется, уже в 1866 г.. как только земства обнаружили такие тенденции,
Министерство финансов, во главе которого стоял тогда Реитерн, всячески
старавшийся поощрять и оберегать крупную промышлен­ность, увидело в таких
стремлениях земств угрозу всем своим планам, не говоря уж о прямом подрыве
возможности обложения этих же заведений и промышленного капитала со стороны
казны, которая, как вы знаете, была в это время в очень трудном положении.
Поэтому Реитерн с самого нача­ла поднял шум против такой деятельности земств,
и вот 21 ноября 1866 г. по инициативе Рейтерна внезапно издан был новый
закон,   который   совершенно уничтожил всякий произвол земств в этой
области. Именно, было установлено, что зем­ства, во-первых, могут облагать
только недвижимую собственность фабрик и заво­дов, совершенно в той же мере,
в какой облагается всякая другая недвижимая собст­венность в данном районе,
совершенно не
касаясь торговых и промышленных капита­лов, имеющих в данных заведениях оборот и
обусловливающих высокую доходность этих заведений. Что же касается торговых и
промысловых капиталов и предприятий во­обще, то земствам предоставлялось право
облагать только торговые и промысловые свидетельства и документы, но не выше
10—25% того обложения, которое берет с них казна. Таким образом, вместо ток.
чтобы получать в иных случаях в 2 '/2 раза боль­ше, чем казна, земствам была
предоставлена максимум четверть того обложения, которое могло взиматься с
этих заведений казною, а с некоторых документов не более 10% ка­зенного
обложения.
Это, разумеется, сразу поставило зем­ства в финансовом отношении в
чрезвычай­но трудное положение, потому что оказалось, что во многих местах у
них была урезана возможность расширять свой бюджет, так как, хотя землю они
могли облагать беспре­дельно, но, будучи сами представителями земли, они
знали, что много с нее взять нельзя, а та сфера, где они думали взять львиную
долю, была для них закрыта зако­ном.
Земства чрезвычайно раздражительно отнеслись к этому закону и увидели здесь
один из симптомов враждебного отношения к своим задачам и деятельности со
стороны правительства, но едва ли были в этом даже правы, потому что мы
видели, что инициатива в издании этого закона принад­лежала тому министру,
который не был, в сущности, реакционером и который, на­против того, был
сторонником земского са­моуправления, но наложил свою руку на
самостоятельность земских учреждений в данном случае просто из боязни, что
они подорвут возможность выполнения его обще­государственных финансовых
планов.
На этой почве развилось много столкно­вений между земствами и правительством,
и здесь уже, конечно, достаточно ярко вы­разилось в дальнейшем и то
реакционное настроение правительства, которое вообще так резко тогда
проявлялось, так что, например, в Петербургской губернии, где земство
особенно упрямо и резко протесто­вало против закона 21 ноября .1866 г., и
попробовало даже уклониться от его испол­нения, была принята по отношению к
зем­ству максимальная кара: там на некоторое время земство было закрыто и все
его дело передано в руки дореформенных учреж­дении. Это стеснение земских
прав и
отнятие у земства важного источника земских  средств  весьма  разочаровало
многих и в значительной степени повлияло на-упадок земской деятельности.
В это время, в сущности, главнейшие задачи земств сводились, как вы уже видели
из только что мною перечисленного, прежде всего к народному образованию, 
потребность в котором сознавалась тогда так остро, затем к улучшению попечения о 
народном здравии, которое в дореформенное время выражалось только в
городских учреж­дениях <и то главным образом в больницах), тогда как в
сельских местностях отсутство­вала всякая медицинская помощь, а меры
предупредительные и защитные выражались в одном оспопрививании. Затем шли
вопро­сы общественного призрения — вопрос о призрении нищих в некоторых
земствах ста­новился тогда особенно остро благодаря в значительной степени
тому, что как раз после крестьянской реформы было выкинуто на улицу много
беспомощных людей в лице бывших дворовых, освобожденных от крепо­стного права,
но в то же время лишенных и всякого имущественного обеспечения. Поэ­тому перед
многими земствами этот вопрос встал чрезвычайно серьезно в первые же годы 
их деятельности"
Но особенно серьезно и неотложно встал перед земствами финансовый вопрос,
воп­рос о том, как при, необходимости увеличить свои доходы, в то же время не
подорвать сил тех плательщиков, которые эти доходы уп­лачивают. Земства очень
хорошо сознавали. что главная масса податной тяжести — в действительности
почти вся — лежала на податных классах. Мы видели, какова была раскладка
сборов в момент введения земских учреждений. Князь Васильчиков попытался дать
приблизительный расчет тех тягостей, которые     население     несло     до
реформирования земских повинностей. Для этого он перевел на деньги
существовавшие натуральные повинности — по весьма, веро­ятно, преуменьшенной
оценке,— и у него вышло, что накануне введения земских ус­тановлении на
удовлетворение земских повинностей, земских нужд страна тратила всего 35 млн.
598 тыс. руб. Как же распре­делялось взимание этих средств с насе­ления?
Оказалось, что из этой суммы на 109 млн. дес. крестьянской земли лежало 35
млн. руб., на 70 млн. дес. помещичьей земли лежало всего лишь 500 тыс. руб.,
а на 113 млн. дес. казенной земли лежало только 36 тыс. руб. Таким образом,
казенная земля в
это время уплачивала земских сборов в тысячу раз меньше, а помещичья — в 70
раз меньше на десятину, чем крестьянская зем­ля. Вот до какой степени
достигала неравно­мерность в этом распределении налоговой тяжести между
категориями плательщиков. Ясное дело, что перед земствами сразу встал вопрос,
как урегулировать эти платежи, ко­торые им приходилось налагать на
насе­ление, таким образом, чтобы освободить от них наиболее бедное
крестьянское население
— освободить его от той несообразно нерав­номерной тяжести, которая на него
налага­лась, и в то же время освободить крестьян и мещан и от тех натуральных
повинностей, которые, по закону, отбывали только подат­ные классы и которые
закон не дозволял налагать на сословия привилегированные. Очевидно, что
последнее место можно было исправить по воле земства, только переведя эти
натуральные повинности в денежные, т. е. установив вместо отбытия их 
натурой соответственные денежные сборы. Вот этим делом земствам и пришлось
заняться в пер­вую голову после их открытия.
Но чтобы представить себе вполне ясно то положение, в котором находились земства
в финансовом отношении, надо еще вспомнить те правила, которым они подчинялись
в отношении составления сво­его бюджета и в отношении именно бюджета
расходного. Все расходы земств разделялись
— и до сих пор разделяются — на обяза­тельные и необязательные. 
Обязательные расходы — это прежде всего удовлетворение тех, так называемых
земских, повинностей, которые перешли к земствам от дореформен­ного времени.
Затем еще к этим повинностям присоединились после реформы расходы на содержание
крестьянских   учреждений (мировых съездов и присутствий по кресть­янским
делам) и расходы на содержание мировой юстиции. Эти два расхода были настолько
значительны, что составляли почти половину всех тогдашних обязатель­ных
расходов. Что же касается того, какое место все эти обязательные расходы
занимали в общей сумме расходных бюдже­тов земств, то это видно из цифр,
которые я вам сейчас сообщу. Из сметы 1868 г., когда земства были открыты в 30
губерниях, на обязательные расходы приходилось 63,6%. Затем, по мере того как
бюджеты земств росли, конечно, процентное отношение обя­зательных расходов "о
всему расходному бюджету становилось несколько более бла-гонрчя:ным, т. е.
обязательные расходы,
оставаясь абсолютно такими же, поглощали несколько меньшую часть всего
бюджета. Так. в 1871 г. обязательные расходы сос­тавили уже 57%. в 1872
г.—55%. в 1873 г.—51%, в 1877—44,8%, в 1878 г. обяза­тельные расходы
увеличились вследствие войны, потому что приходилось содержать турецких
пленных, содержать своих ране­ных и т. д..— они поднялись до 46.5%, а в 1880
г. опять упали до 43%.
Все-таки вы видите, что и через 15 лет после введения земских учреждений эти
обя­зательные  расходы  составляют  почти половину всех земских расходов. К
этому надо прибавить, что земские учреждения должны были с самого начала
тратить весь­ма значительные средства на содержание своих административных
органов — на со­держание управ. Тут было жалованье членам управ и их
председателям — надо сказать, вначале очень умеренное: председателям — иногда
600 руб. в год, членам уездных управ во многих местах —500—600 руб. в год,—
но ввиду незначительности первых земских бюджетов и этот расход при всей
умерен­ности окладов все-таки составлял вместе с канцелярскими расходами
около 19 % всей сметы; так что если вы для 1868 г. к тем 63,6 %, которые
тратились на обязательные рас­ходы, присоедините эти 19,2 %, то вы увидите,
что 82,8 % земских бюджетов рас­ходовалось на такие вещи, которые,
собст­венно, отнюдь не являлись удовлетворением самых главных культурных нужд
насе­ления,— тут нет расходов на народное здравие, народное образование,
агрономию и вообще улучшение условий сельского хо­зяйства, промышленности и
торговли. На все эти, как и на остальные культурные нужды, земства, таким
образом, имели воз­можность тратить только 17% своего бюдже­та. Поэтому на
медицину им приходилось тратить в 1868 г. 8%. на народное образо­вание — 5 %.
Понятно отсюда, что земствам приходилось в сфере народного образо­вания,
например, изобретать такие системы. как поощрительную, на которую потом очень
нападали и которая, действительно, оказа­лась очень неудачной,— она
заключалась, как вы видели, в том, что земства ассигно­вали средства на
открытие школ не я полной мере, а только в добавление к уже ассигну­емым.
хотя бы и небольшим, суммам, со стороны сельских обществ или волостей. Но при
тогдашнем положении крестьянства, весьма плохом в финансовом и вообще
эко­номическом отношении, при тогдашней его
некультурности трудно было ожидать, чтобы крестьяне в какой-нибудь доле могли
делать эти ассигнования, так что земствам скоро пришлось прийти к убеждению,
что кресть­яне. может быть, и будут заводить свои школы грамотности с
пономарями и унте­рами вместо учителей, но что настоящие школы земствам
придется взять на себя целиком. Но одно дело сознавать это, а другое дело
иметь средства на выполнение этой задачи...
Точно то же по отношению к медицине. Земства, каковы видели, получили от
доре­форменного времени целый ряд больниц, губернских в особенности, и
немного уезд­ных. Никакой земской медицины не было, не было не только никаких
приемных покоев и сельских больниц, но даже и амбулатор­ных помещений; не
было возможности принимать больных даже при помощи разъ­ездов. А в добавление
к полученным капита­лам и. следовательно, на развитие всей этой необходимой
помощи земствам приходилось тратить только свои ничтожные крохи. Отсюда
понятно, что земства именно в эти первые годы  их деятельности и в
медицинском деле доходили до того. что пробовали брать дополнительные доходы
в виде платы за рецепты и за отпускаемые лекарства. Но, конечно, и это все
было очень скоро оставлено, и все эти приемы, конечно, неумелые, отнюдь не
свидетельствуют о том, чтобы земства в той или иной степени не осознавали
тогда необходимости более решительно приходить на помощь народу;
если они не могли развить так скоро этой деятельности, то именно прежде всего
бла­годаря своей нищете. Поэтому мне, во всяком случае, представляются
неправильными те нарекания, которые в настоящее время дела­ются по адресу
первых шагов тогдашних земств в литературе, в особенности в сочинении Б. Б.
Веселовского, самом боль­шом и полном по истории земства, автор которого
утверждает, что на первых порах деятельности земства в ней будто бы особен­но
ярко сказывались классовые интересы, отражавшие крепостнически-барские
взгля­ды, которые тогдашние деятели земства развивали и в крестьянском
вопросе. Этот упрек мне кажется в данном случае неспра­ведливым, потому что
самыми влиятельными деятелями в большей части первых земских учреждений
явились люди более или менее идейные, которые руководились не своими
классовыми интересами, а теми стрем­лениями принести известную пользу народу,
которые в тот момент были довольно сильно распространены в передовых слоях
русского общества. И мы видим в действительности довольно много таких весьма
идейно настро­енных и в то же время имевших значитель­ный запас жизненного
опыта и необходимых знаний людей, которые отдавали себя целиком земской
деятельности, отказываясь для нее от всякой государственной службы и вообще
более блестящей, а иногда и более широкой деятельности.
Если же существовали в то время и классовые интересы в земской среде, то,
конечно, этому удивляться отнюдь нельзя:
ведь, конечно, земская среда была средой, в которой по составу земских
собраний, по составу гласных землевладельческие классо­вые интересы могли и
должны были прояв­ляться довольно ярко; и мы видели, до какой степени ярко и
сильно незадолго перед тем эти интересы проявлялись в губернских комитетах по
крестьянскому делу, когда помещичьи интересы затрагивались, по су­ществу,
весьма резко. Однако в губернских комитетах: были затронуты не только
кар­манные интересы помещиков, но и самое существование помещичьего класса, и
тогда эти интересы проявились с особенной ярко­стью и силою. В сфере же
деятельности земских учреждений, конечно, и классовые интересы имели свое
значение, но они были гораздо ничтожнее, чем в сфере вопросов,
рассматривавшихся в губернских комитетах по крестьянскому делу, и поэтому
про­явились здесь гораздо слабее.
Кроме того, надо сказать, что положение тех земских деятелей, которые в то время
были во главе земств, в значительной сте­пени определялось еще тем, что с
первых же шагов им приходилось вести борьбу с правительственной
реакцией, с бюрок­ратией — центральной и местной — и не­сомненно, что те из
них, которые были наиболее сознательны по своей подготовке и взглядам, хорошо
понимали, что результат этой борьбы, самая возможность ее ведения и самый
обт>ем этой борьбы зависят от тех отношений между народом и земством, от
того участия, которое примут или не примут в этой борьбе сами народные массы,
что, между прочим, в свою очередь, зависит от отношений между этими массами и
зем­ством.  Поэтому деятели эти  хорошо понимали, как важно освободить, даже с
этой боевой точки зрения данного момента, массы от той тяжести, пол которой они
находились. Им очевидно было, что вопрос
повышения культурного уровня масс насе­ления являлся вопросом, стоявшим вообще
на очереди в русской жизни, и что от его разрешения зависела вообще возможность
правильного поступательного развития и всяческого прогресса, и, в частности,
прог­ресса политического, так что net никакого сомнения, что прогрессивные
деятели, на­ходившиеся во главе значительной части тогдашних земств, очень ясно
и хорошо понимали связь этих явлений и необ­ходимость действовать в земстве
демок­ратически, в духе народных масс. потому что иначе они должны были
повиснуть в воздухе и не смогли бы вести и своей тяжбы с правящей
бюрократией.
Вот почему эти классовые интересы. особенно если разуметь под ними простые
карманные интересы (притом не бог весть какого размера), не могли иметь
особого значения. Но, конечно, в состав земств, в число земских гласных
попадали разные элементы, попадали и довольно заядлые кре­постники, и
довольно малокультурные люди, для которых вся эта сторона дела была неясна и
неинтересна, а иногда и прямо антипатична и которым были ближе простые
карманные интересы и сохранение тех привилегий, которые сохранить
представля­лось еще возможным после уничтожения главной,  основной
привилегии,  после падения крепостного права. Эти элементы, конечно, боролись
против всякого прог­рессивного движения в земской среде, и когда, например,
перед ними встал вопрос об уничтожении натуральных повинностей, о переводе их
в денежные, т. е. о перело­жении главной тяжести — подводной и до­рожной
повинностей — на все классы населения, то против этого, разумеется,
ока­зались лица, которые готовы были выдер­жать довольно значительную борьбу,
и тут, в действительности, происходила борьба классовых интересов.
В этом отношении наиболее корыстно и именно в защиту помещичьих интересов
на­строенные гласные имели на своей стороне то законодательство, которое
тогда сущест­вовало и на которое они могли опираться. При введении земских
учреждений никаких. собственно, новых правил о составлении земских бюджетов
прямо издано не было, а в “Правилах о введении земских учреж­дений” была 108-
я статья, которая содержа­ла ссылку на старый устав о земских повинностях, а
этот устав, изданный в кре­постное время, весьма значительную долю
отводил натуральным повинностям и стоял на той. весьма определенной, точке
зрения, что натуральные повинности могут отбывать только низшие классы
населения, податные сословия, для классов же привилегирован­ных это
представлялось в крепостное время несовместным с их достоинством.
Поэтому, ссылаясь на эту статью “Вре­менных правил”, некоторые наиболее косно
настроенные гласные заявляли, что прог­рессивные гласные желают лишить их 
неко­торых прав состояния, и с большим азартом они отстаивали эти “права
состояния”, т. е-свои привилегии.
Но надо сказать, что с самого начала настроение в земстве создалось такое, что
побеждать начали во многих местах люди прогрессивно настроенные, и мы видим,
что, несмотря на то что к 1868 г. из тех земств, которые тогда были открыты,
многие суще­ствовали только по нескольку месяцев, тем не менее уже в этом году 
1/” часть тогдашних земских уездов сделала постановление о пол­ном
прекращении применения натуральных повинностей, по крайней мере — дорожной, и о
замене их денежными сборами. Затем это дело, идя иногда путем довольно упорной
борьбы, развивалось мало-помалу и в других земствах,— конечно, в различных
земствах с разным успехом, но, как бы то ни было, к середине 80-х годов в двух
третях всех уездов земских   губерний   все   натуральные повинности были
заменены денежными сбо­рами, а из остальных уездов во многих местах некоторые
натуральные повинности были заменены денежными, некоторые же земства давали
более или менее значитель­ные ассигнования на помощь населению в отбывании
сохранившихся натуральных повинностей3.
Не менее важную и интересную иллю­страцию к этому вопросу представляет новая
раскладка земских денежных налогов, кото­рая была принята земствами. Я уже
указы­вал,   какова   была   правительственная раскладка земских платежей и
повинностей в самый момгнт введения земских учреж­дений, когда десятина
казенной земли обла­галась в тысячу раз меньше, а десятина помещичьей — в
семьдесят раз меньше, не­жели лгсятипа крестьянской земли. Теперь в этом
отношении дело изменилось чрезвы­чайно резко. Именно, если вы возьмете
земские сметы 1868 г. в 14 млн. 570 тыс-руб. и исключите отсюда доходы земств
от разных своих капиталов, то получится, что все остп-1ьиыс сборы, состлв-
чяющие, так
сказать, прямые (окладные) подати в зем­стве, составляли 12 млн. 840 тыс. руб.
Из них около 9 млн. 700 тыс. руб.. или 75%. ложилось на землю, остальные сборы
расп­ределялись: в виде налогов на недвижимые имущества в городах —3.4%, в виде
сборов с торговых и промышленных помещений, фабрик и заводов — 8.3% и сбора с
торго­во-промышленных документов—12,7%. Те 9 млн. 700 тыс., которые падали на
землю, распределялись так: с 75 млн. лес. помещичьей, казенной и удельной земли
было взято 4 wih. 800 тыс. руб. и с 70 млн. дес. крестьянской земли почти
столько же4.
Ясно, что раскладка была совершенно иная, чем прежняя, и распределявшаяся
несравненно равномернее. Поэтому прав был князь Васильчиков, когда из этого
заключал <1871 г.), что “земские учреждения честно исполнили свой долг”.
Действительно, о сметах 1868 г. это вполне можно сказать. Впоследствии критики
земских бюджетов указывали, что и тогда и в дальнейшем была, однако, некоторая
неравномерность в обло­жении помещичьей и крестьянской земли, заключавшаяся в
том, что если взять все крестьянские и все помещичьи земли, то
окажется, что крестьянские облагались все же несколько выше. Но. если несколько
внимательнее к этому отнестись, то будет ясно, чт<^ сравнивается здесь не
одно и то же. Крестьянские земли — это почти все обрабатываемые  земли,   а   в
числе помещичьих земель было много бездоходных тогда лесов и пустырей,
которые не обраба­тывались; понятно, что эти категории земли не могли выдержать
одинакового обложения с обрабатываемой землей, а если мы будем сравнивать
обложение одних обрабатывае­мых земель, то оно окажется довольно рав­номерным.
Были даже такие уезды, как, например, Новоторжский, в котором земство прямо
постановило, что крестьянские земли вообще хуже помещичьих, а потому их надо
облагать меньше. Но это уже было, конечно, благородное исключение; вообще же
обло­жение крестьянских и помещичьих земель было довольно равномерно, лишь в
том гру­бом смысле, в каком это можно было признать без правильного кадастра
земель, до которого было еще тогда далеко.
Затем, если мы сравним те способы обложения или раскладки налогов, которые мы
встречаем в земствах, с теми способами обложения, которые практиковались в то
время казной, то тут уже разница окажется прямо, разумеется, в пользу
земства. Нс-
смотря на то что во главе Министерства финансов стоял с 1861 г. человек с
довольно прогрессивными взглядами, мы видим, что, несмотря на это и не смотря
на то. что перед правительством еще со времени проведения крестьянской
реформы ставился ярко воп­рос о необходимости коренной податной реформы, о
невозможности поддержания прежнего распределения налогов, всецело
складывавшего все прямые налоги на кре­стьян и мещан, что, несмотря на
ясность необходимости реформы в этом отношении, Министерство финансов медлило
с какой бы то ни было реформой в этом направлении.
Податная комиссия, которая была уч­реждена еще в 1859 г., в течение целых 11
лет не давала никаких результатов своей работы, и, мало этого, мы видим, что
в том самом докладе министра финансов в 1866 г., на который я уже ссылался,
Рейтерн говорит о крайней необходимости усилить налоги и. указывая, что
поземельный сбор нельзя в этом случае усилить, потому что помещичье хозяйство
переживает кризис, указывая, что чрезвычайно осторожно надо обходиться и с
повышением налогов на про­мышленные и торговые капиталы и заве­дения,
приходит к изумительному заключению, что из числа прямых налогов
единственный, который можно повысить, это подушный сбор,—это несмотря на то,
что он ясно понимал всю неравномерность и не­справедливость этого сбора.
Вместо того что­бы поставить вопрос об уничтожении этого сбора, Рейтерн,
таким  образом, еще в 1866 г. ставит вопрос о развитии его, о повышении его
на 10 млн. руб. в год, а между тем из его же мотивировки мы видим, как этот
сбор был тяжел для населения. Он указывает в докладе, что если сравнить
пос­тупление податей, наложенных на крестьян­ство,   за   пять   лет,
следующих непосредственно после Крымской войны, с поступлением их за
пятилетие 1861—1866 гг., то оказывается, что в это второе пятилетие, несмотря
на повышение земского государственного сбора на 22 копейки с души,
поступление податей не сделалось хуже. а в некоторой степени сделалось даже
лучше, чем в предыдущее пятилетие, и это уже дает ему повод заключить, что
если наложить еще по 50 копеек с души, то, может быть, население выдержит и
это... а раз можно, то и надо наложить эти 50
копеек! Вот результаты, к которым приходит министр финансов в 1866 г.
Вся работа податной комиссии привела также к весьма неожиданному результату;
именно, сознавая невозможность сохра­нения подушной подати. Министерство
финансов предложило ее заменить подвор­ной податью, которая лежала бы
опять-таки на том же податном населении. Но проект этот поступил в 1870 г. на
рассмотрение земских собраний, и вот тут сказалась разница между ними и
бюрократией, хотя бы и “просвященной*. Почти все существо­вавшие тогда земские
собрания с одушев­лением принялись за рассмотрение этого проекта, и, несмотря
на полную неосведом­ленность многих гласных относительно теоретической
постановки дела в сфере финансовой науки, несмотря на полную
не­подготовленность, тем не менее, подавляю­щее большинство земств пришло к
тому, что проект Министерства финансов подвергло справедливому забракованию и
выразило единодушное заключение, что подушная подать должна быть заменена
повсеместно подоходным налогом. Разумеется, этот подо­ходный налог
проектировался иногда до­вольно неудачно или фантастически; очень многие
земства не доставили необходимых сведений для его установления, и само
Министерство     финансов     довольно правильно сослалось на то, что серьезное
обоснование подоходного налога может быть сделано только тогда, когда будет
произведен кадастр всех имуществ и доходов, а произвести это было тогда
делом чрезвычай­но трудным и почти неисполнимым, так что за этой невозможностью
произвести кадастр Министерство финансов довольно удачно могло укрываться.
                            Земства составили свои проекты иногда   :
наивно, иногда малоисполнимо, но, во вся-   I ком случае, самая идея замены
подушной   ;
подати подоходным налогом была идеей   i правильной. Поэтому я опять-таки
считаю   i очень неправильной ту критику, которой тот   i же г. Веселовский
подвергает работу земских   ! собраний в этом направлении. Он, с одной   ;
стороны, упрекает земства за то. что они не   :
требовали замены подоходным налогом не одной только подушной подати, а и всех
i косвенных налогов. Для тех из вас, кто   с слушал финансовое право и
представляет   с себе практическую возможность такой перс-   f мены.
как замена всех прямых и косвенных   i налогов одним подоходным, ясно
будет, что   г в 60-х годах разве самые наивные из земцев   с
т   могли выдвигать такой план. Ясна и доста­точна была идея замены подушной
подати
а   подоходным налогом. В конце концов и этого
;   земствам провести не удалось, а выставлять такую идею. как замена всех
косвенных
э   налогов подоходным, можно было только без всякой надежды на ее
осуществление и во-
     1  обще на какие-нибудь практические пос-
г   ледствия.
;      С другой стороны, г. Веселовский упре-
,   кает все земские проекты замены подушной
i   подати подоходным налогом в том. что все они произвольно или
непроизвольно исходили из известных классовых интере-
|   сов, которыми будто бы они диктовались. Он это усматривает из того, что
этот налог
i   сильнее всего лег бы на торгово-промышлен­ные капиталы,— во всяком случае, в
боль­шей степени, чем на помещичьи имения. Однако из этого не следует,
чтобы все-таки помещики, если они стояли на классовых интересах, рады были на
свои имения нала­гать, в какой бы то ни было степени, сборы в замену налога,
который до тех пор платили не они, а крестьяне. Ясно, что земские гласные в
данном случае, независимо от классовых интересов, а исходя из одной
только точки зрения благоразумной спра­ведливости и государственного такта,
ставили правильно вопрос о замене подуш­ной подати подоходным налогом. Здесь
нет никакого доказательства господства классо­вых интересов; можно только одно
признать, что классовые интересы здесь не были чересчур резко задеты и не 
помешали глас­ным помещикам правильно решить данный вопрос.— а решение его,
во всяком случае, было в общем правильно. К сожалению, надо сказать, что.
несмотря на единодушие земских собраний, несмотря на то, что воп­рос у них был
поставлен, казалось бы, твер­до. эта замена подушной подати подоходным налогом
совершена не была. Проекты земств в министерстве были положены под сукно, и
вопрос остался без движения вплоть до 80-х годов, когда он был решен гораздо
менее удовлетворительно, чем предполагали земские собрания в 1870 г.
Таковы были первые шаги земской дея­тельности в сфере финансовой. Что касается
отношений земств с правительством, то надо сказать, что самые первые шаги 
земств развивались, в сущности, без особых помех, и до 1866 г., до выстрела
Каракозова. правительство, хотя подчас и довольно косо смотрело на земства и в
особенности на
попытки некоторых собраний расширить сферу деятельности и придать ей
политиче­ское значение,— тем не менее, до 4 апреля 1866 г. оно даже такие
ходатайства земств, как ходатайства об “увенчании здания” и о созыве
“всероссийского земства”, встреча­ло, правда, отрицательно, с определенным
отпором, но все же доюлыю мягко, и, за исключением Херсонской губернии, где
был неуживчивый губернатор, и некоторых других, где были кое-какие трения
между земствами и администрацией, в общем отно­шения меж^гу правительством и
земством были довольно гладкис-
Но после 1866 г. и ” особенности после той борьбы, которая развязалась между
правительством и земствами на почве закона 21 ноября 1866 г., сеЛчас же
отношения земства и правительств начали, и притом быстро, портиться, и —j
видим, что уже в 1867 г. издан был несомченно направленный против земства
весьма определенный закон об усилении, с одной стороны, председатель­ской
власти в земских собраниях, причем председатели собраний (предводители
дво­рянства) были облечены не только усилен­ной властью, но на них 
налагалась и определенная ответственность перед правительством в деле устранения
таких вопросов, которые не “одлехали ведению земств с точки зрения
правительства. С Другой стороны, была офшичена гласность земских собраний,
стесжно печатание всех земских отчетов и земских докладов. Они допускались с
этих пор к печатанию только после губернаторской цсязуры, причем это даже было
распростраявю и на печатание их в общей прессе. Все эемские доклады и
отчеты о земских собршиях кроме общей цензуры должны были эдквергаться цензуре
губернатора. Это вызвав было тем, что на первых порах, в особен—сти в своих
пред­положениях, земства, есжственно, критико­вали дореформенное земское
хозяйство и губернаторские действие, а к такой критике губернаторы не привыыи и
стали утверж­дать, что при таких усло—ах им невозможно поддерживать спокойствие
и порядок в гу­берниях... Эти губерна-ярские вопли, при тогдашнем настроении
пяввительства. легко были услышаны и приятой к изданию вы­шеупомянутого закона
13 июня 1867 г.
Благодаря этим огряючениям, которые в 1868—1869 гг. еще усижлись различными
частными стеснениями в нарочитым систе­матическим прснсбрсжсшем Министерства
внутренних дел к земским ходатайствам и заявлениям, самая привлекательность
зем­ской деятельности сразу понизилась и из земств ушли многое очень полезные
работники, разочаровавшись в возможности сколько-нибудь полезной и продуктивной
работы в земских собраниях.
Самый состав земских гласных под влиянием этих обстоятельств заметно
понизился, и между ними действительно стали давать себя чувствовать не только
классовые интересы, но иногда и более низменные стремления. В это же время
на­чалась та железнодорожная горячка, то грюндерство, о котором я упоминал в
своем месте, когда излагал вам историю постройки железных дорог. Изменился
состав лиц, шедших на земские выборные должности, в председатели и члены
управ; появились “партии” — не в смысле идейных политических партий, а в
смысле подбора лиц, стремившихся проводить тех или иных кандидатов к
“общественному пирогу”. Именно в это тяжелое время реакции и пошел в ход этот
термин, показывавший, что на общественное дело деятели известного пошиба
стали смотреть именно как на до­ступ к лакомому пирогу, причем в лучшем
случае аппетит их удовлетворялся повышен­ными окладами, а в худших доходило и
до злоупотреблений. Даже то обстоятельство, что от земских собраний зависело
заме­щение значительного числа довольно хорошо оплачиваемых и доставлявших
известный общественный вес и почет должностей (кро­ме членов и председателей
управ земские собрания избирали мировых судей в уездах, а с 1874 г. — и
непременных членов присутствий по крестьянским делам),— да­же это
обстоятельство в ту тяжелую эпоху русской общественной жизни способствова­ло
в глазах многих все большему усилению взгляда на земство как на весьма
соб­лазнительный “общественный пирог”. По­нятно, что лишь исключительные
единичные люди могли в этой атмосфере продолжать идейную борьбу и, несмотря
ни на что, посвящать себя невидной, но плодотворной культурной работе,
всячески затруднявшей­ся притом различными полицейскими тор­мозами. При таких
обстоятельствах прогрессивное направление могло удержать­ся, конечно, лишь в
немногих губернских и уездных земствах.