Каталог :: Административное право

Контрольная: Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти

     КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА
     по курсу «АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО»
     Тема: ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ  ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ.
     
     
     План. 
     1.    Территориальные федеральные органы исполнительной власти – как элемент
единой системы федеральной исполнительной власти.
     2.    Правовое положение территориальных органов ми­нистерств и ведомств
Российской федерации в еди­ной системе федеральной исполнительной власти.
     3.    Статус территориальных органов федеральных ми­нистерств и ведомств в
конституциях и уставах субъек­тов Федерации.
Литература:
1.                 А.Б.Агапов «Федеральное административное право России»,
1997, Москва, Юристъ
2.     Д.Н.Бахрах «Административное право», 1996, Москва
     1. Территориальные органы федеральных министерств и ведомств
в субъектах Федерации — важнейший элемент единой системы феде­ральной
исполнительной власти. Основы конституционного стату­са территориальных органов
закреплены в части 1 статьи 78 Кон­ституции, в соответствии с которой они
создаются в субъектах Фе­дерации по инициативе соответствующего федерального
органа исполнительной власти. Деятельность территориальных федеральных органов
испол­нительной власти может осуществляться на территории несколь­ких субъектов
Федерации, городов, районов (в пределах погранич­ного, таможенного, военного
округа, например) или на территории одного субъекта Федерации, города, района.
К примеру, сущест­вуют областные (краевые, окружные, республиканские)
военко­маты, налоговые инспекции.
Общие вопросы деятельности многочисленных территориаль­ных федеральных
органов урегулированы постановлением Сове­та Министров — Правительства РФ от
27 мая 1993 г. «О порядке создания и деятельности территориальных органов
министерств и ведомств Российской Федерации».
Однако в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации
нет общих подходов в по­нимании юридической природы их деятельности. До сих
пор не уре­гулирована проблема компетенции территориальных органов, их
взаимоотношений с властями субъектов Федерации, порядок их со­здания,
реорганизации, ликвидации, назначения и освобождения от должности их
руководителей и т.д. Как правило, на федеральном уровне и в субъектах
Федерации подходы решения этих вопросов не совпадают. От этого страдает
эффективность функциониро­вания единой системы федеральной исполнительной
власти.
Территориальные федеральные органы министерств и ведомств Российской
Федерации входят в систему органов исполнитель­ной власти Российской
Федерации и осуществляют свою дея­тельность под руководством соответствующих
центральных ор­ганов федеральной исполнительной власти, а по вопросам,
входящим в компетенцию краев, областей, автономной области, автономных
округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, — во взаимодействии с органами
исполнительной власти соответству­ющих субъектов Федерации.
Территориальные органы действуют на основе Конституции и иных законодательных
актов Российской Федерации, указов и распоряжений Президента, постановлений и
распоряжений Пра­вительства и руководствуются в своей деятельности правовыми
актами ведомств Российской Федерации и органов государствен­ной власти
субъектов Федерации, принятыми в пределах их ком­петенции.
Создание, реорганизация и ликвидация территориальных ор­ганов производится
соответствующими центральными органами федеральной  исполнительной власти по
согласованию с адми­нистрациями краев, областей, автономной области,
автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Те же вопросы на
территории автономного округа, входящего в край, область, ре­шаются по
взаимному согласию сторон.
Назначение на должность и освобождение от должности руко­водителей
территориальных органов производится соответству­ющим центральным органом
федеральной исполнительной вла­сти по согласованию с губернаторами,
администрациями краев, областей, автономной области, автономных округов,
городов Мос­квы и Санкт-Петербурга, кроме случаев, предусмотренных
зако­нодательством Российской Федерации.
Численность аппарата, структура, штаты и фонд оплаты тру­да территориальных
органов определяются с учетом особеннос­тей региона по согласованию
соответствующих органов Россий­ской Федерации с органами исполнительной
власти субъектов Федерации.
Финансирование деятельности территориальных органов осу­ществляется, как
правило, за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации, а
также соответствующих бюд­жетов субъектов Федерации и других источников
финансирова­ния, установленных законодательством Российской Федерации. Органы
исполнительной власти субъектов Федерации оказыва­ют необходимую помощь
территориальным органам в выделении им помещений и создании необходимых
условий для их работы и социального развития.
В случаях передачи центральными органами федеральной
ис­полнительной власти части своих полномочий на региональный уровень или
передачи органами исполнительной власти краев, областей, автономной области,
автономных округов, городов Моск­вы и Санкт-Петербурга части своих полномочий
на федеральный уровень условия финансирования и материально-технического
обеспечения деятельности соответствующих территориальных органов определяются
на основе взаимных соглашений.
Основные задачи и функции территориальных органов опре­деляются исходя из
задач и функций соответствующих ведомств Российской Федерации с учетом
конкретных особенностей реги­онов, которых они осуществляют свою
деятельность. Территориальные органы, в частности:
— принимают участие в соответствии с профилем их деятель­ности в выработке
мер и способов государственного регулирова­ния социально-экономического
развития субъектов Федерации в условиях проведения экономической реформы, в
анализе меж­региональных программ, разработке вариантов межрегиональ­ной
кооперации и подготовке других вопросов, входящих в ком­петенцию
соответствующих ведомств;
— систематически информируют ведомства Российской Федера­ции, органы
исполнительной власти субъектов Федерации о прово­димой ими работе в регионах
в условиях экономической реформы. Территориальные органы имеют право:
а) представлять соответствующие ведомства Российской Фе­дерации в их
отношениях с органами исполнительной власти субъ­ектов Федерации;
б) запрашивать и получать:
— от соответствующих ведомств Российской Федерации, орга­нов исполнительной
власти субъектов Федерации необходимую для осуществления своей деятельности
информацию;
— от предприятий, организаций и учреждений независимо от форм собственности
сведения, необходимые для выполнения воз­ложенных на них задач;
— от органов статистики информационно-аналитические матери­алы, экономико-
статистические данные в установленном порядке;
в) участвовать в работе соответствующих центральных орга­нов федеральной
исполнительной власти;
г) принимать участие в разработке программ, концепций, схем и других
документов, связанных с вопросами реализации эконо­мической реформы;
д) вносить предложения в соответствующие центральные ор­ганы федеральной
исполнительной власти и органы исполнитель­ной власти субъектов Федерации.
2. Положения о федеральных министерствах и ведомствах, как правило, содержат
предписания, закрепляющие правовое положение их органов в субъектах Федерации.
Однако статус федеральных органов испол­нительной власти и их подразделений в
субъектах Федерации регу­лируется не только в подзаконных актах, но и в
положениях, ут­верждаемых, в зависимости от подведомственности
соответствую­щего органа, указами Президента или постановлениями Правительства.
Функции и полномочия федеральных органов иногда закрепляются непосредственно в
законах, например, в зако­нах, регламентирующих деятельность ФАПСИ, 
ФСБ и др. Сфера правового регулирования таких законов значительно шире, в
них закрепляется статус сотрудников органов и социально-правовые га­рантии их
деятельности. Как правило, они регулируют статус так называемых силовых
министерств и ведомств, т.е. федеральных ор­ганов исполнительной власти, в
систему которых входят подчинен­ные им воинские формирования.
Законы определяют правовое положение всей системы соответ­ствующих органов —
вышестоящего федерального министерства или ведомства и подчиненных ему структур
в субъектах Федерации. В законах обычно употребляются обобщающие понятия
«органы правительственной связи», «органы федеральной службы безопас­ности»,
«органы внешней разведки», не совпадающие с наименова­ниями соответствующего
федерального органа — ФАПСИ, ФСБ, СВР и др.
3. В 1994—1998  гг. все более возрастает значимость правового ре­гулирования
деятельности территориальных органов федеральных министерств и ведомств в
конституциях и уставах субъектов Феде­рации. Отсутствие необходимых
законодательных актов приводит к усилению 
нормотворческой деятельности субъектов Федерации. Недостатки и проблемы в
правовой регламентации деятельности территориальных
органов в федеральном законодательстве приводят к
нежелательным последствиям. Конституции и уставы бол
ьшинства из них в противоречие части 2 статьи 77 и части 1 статьи 78
Конституции рассматривают правовую регламентацию деятельнос­ти территориальных
органов федеральной исполнительной власти как свою исключительную прерогативу.
Субъекты Федерации неправомерно расширяют свои 
полномочия в этой сфере. Так, за главами исполнительной власти 
субъектов Федерации закрепляются полномочия по осуществлению 
контроля за деятельностью территориальных органов федеральной
исполнительной власти. При этом не определяется содержание контроль
ных функций и правовые последствия их осуществления. Как правило,  в текс
­те устава предусмотрено, что губернатор «согласовывает» назначе­ние
должностных лиц территориальных органов федеральных ми
­нистерств и ведомств. Соответствующие положения закреплены в уставах
Ставропольского края, Иркутской, Ленинградской. Орен­бургской и Свердловской
областей.
Далеко не всегда положения уставов ограничиваются согласова­нием в решении
кадровых вопросов. В уставах некоторых областей содержатся положения, согласно
которым губернаторы (главы ад­министраций) согласовывают с соответствующими
министерства­ми и ведомствами вопросы создания, реорганизации и ликвидации
органов федерального подчинения, расположенных на территориях субъектов
Федерации (Ленинградская, Оренбургская и Пермская области). 
Противоправность подобных предписаний очевидна, по­скольку в вышеуказанных
случаях процесс создания, реорганиза­ции и ликвидации территориальных органов
инициируют не выше­стоящие федеральные министерства и ведомства, как это и
предус­мотрено частью 1 статьи 78 Конституции, а
губернаторы (главы администраций) областей.
Одной из особенностей уставов является доминирующая роль 
единоначалия в процессе принятия решений, затрагивающих 
правовое положение подразделения федерального министерства и в
едомства. Как правило, уставами предусмотрено
принятие соответствующих решений непосредственно
губернаторами или главами ад­министраций (Ставропольский край, Иркутская,
Ленинградская, Липецкая, Оренбургская и другие области)
.
Следует отметить, что все же не все уставы закрепили одни и те же
неконституционные положения. В качестве положительного примера следует
отметить уставы Курганской, Новгородской и Псковской областей, не содержащие
противоправных положений по существу рассматриваемого  вопроса — проблема
определе­ния статуса территориальных органов, по вполне обоснованному мнению
областного законодателя, является одним из федеральных полномочий.
Конституции многих республик в составе России также пред­усматривают
противоречащие Конституции формы регламента­ции деятельности территориальных
органов, предоставляя гла­вам исполнительной власти еще больше полномочий,
чем уставы. В Бурятии и Дагестане в сферу правового регулирования
респуб­ликанской исполнительной власти входит решение вопросов «со­здания и
деятельности» территориальных органов, и если Рес­публика Бурятия закрепила
право «участвовать» в создании и де­ятельности федеральных органов
государственной власти Российской Федерации, то в Конституции Дагестана
доминирует императивная норма: «создание и деятельность в Республике Дагестан
территориальных структур федеральных органов до­пускается на основе
соглашений» (ст. 65).
Отсутствие надлежащей законодательной базы на федеральном уровне сказывается и в
конституциях республик: их статьи, закреп­ляющие статус территориальных
органов, сформулированы слиш­ком неопределенно и могут быть различно
истолкованы. Так, Прези
дент Калмыкии «участвует в формировании федеральных органов государственной
власти и управления на территории республики и
согласовывает назначение их руководителей в установленном по­рядке» (ст. 28
Степного Уложения). Естественно, что и в данном случае формы «участия»
республиканских властей должны быть определены федеральным законом.
Многие республиканские конституции предусматривают осо­бый порядок вступления
в силу федеральных законов и подзакон­ных актов. Например, Конституция
Дагестана предусматривает возможность «приостановления» и «опротестования»
федеральных нормативных правовых актов, «противоречащих суверенным пра­вам и
интересам» Республики, более того, федеральные законы и подзаконные акты
реализуются на его территории исключительно республиканскими государственными
органами (ст. 65). Ясно, од­нако, что реализация федеральных полномочий не
может быть обу­словлена какими бы то ни было формальностями, поскольку для
со­здания территориального органа и назначения его руководителя до­статочно
управленческого решения вышестоящего федерального министерства (ведомства).
Конституция Дагестана, по-существу, исключает
возможность правореализационной деятельности
территориальных органов в случае, если она не санкционирована соответствующими
республи­канскими государственными органами.
Разрушение единства федеральной правовой системы, противо­речие отдельных
норм конституций и уставов субъектов Федера­ции многим положениям федеральной
Конституции ставит под со­мнение конституционный принцип верховенства и
высшей юриди­ческой силы федеральных законов, имеющих прямое действие на всей
территории России.
В конституционном законодательстве республик имеются лишь отдельные примеры
прямого и недвусмысленного закрепления принципа верховенства федеральных
законов и подзаконных актов. Статья 75 Конституции Карелии следующим образом
закрепляет иерархическую соподчиненность 
нормативных правовых актов, действующих на ее территории: законы Российской
Федерации — законы Республики Карелия — нормативные правовые акты Прези­дента и
Правительства России — нормативные правовые акты Председателя Правительства
Республики Карелия — нормативные правовые акты федеральных министерств и
ведомств — нормативные правовые акты министерств и
ведомств органов исполнитель­ной власти Республики
Карелия.
В целом указанная схема правореализации отражает
важнейшие особенности иерархической соподчиненности 
законов и подзакон­ных актов в единой системе федерального права. Однако та же
ста­тья не вполне точно отражает юридическую силу республиканских законов.
Согласно части 3 статьи 90 Конституции, указы и распоряжения Президента не
должны противоречить ни Конституции, ни феде­ральным законам; о
законодательстве субъектов Федерации ничего не упоминается. Таким образом,
можно сделать вывод о высшей юридической силе нормативных правовых актов
Президента Рос­сии в сравнении с законодательством субъектов Федерации. Часть
2 статьи 85 и часть 3 статьи 90 Конституции закрепляют соподчинен­ность актов
Президента федеральным законам. В то же время кон­ституционные предписания
определяют верховенство указов и рас­поряжений главы государства и
федеральной исполнительной влас­ти в системе законов и подзаконных актов
субъектов Федерации.
Действующее федеральное законодательство недостаточно четко определяет
правовые основы взаимоотношений министерств и ведомств (соответственно и их
территориальных подразделений) с органами исполнительной власти субъектов
Федерации. Консти­туция России предусматривает возможность создания в
субъектах Федерации неподчиненных федеральному центру органов испол­нительной
власти лишь в пределах полномочий, отнесенных к веде­нию субъектов Федерации
(ч. 2 ст. 77).
Статьи 71 и 72 Конституции определяют лишь федеральную компетенцию и полномочия,
отнесенные к совместному ведению Федерации и ее субъектов
. По существу, единственным правовым источником, закрепляющим предметы
ведения субъектов Федера­ции, являются конституции и уставы самих субъектов.
Как правило, большинство этих актов относит к исключительному ведению
субъ­ектов Федерации правовое регулирование в сферах местного
зако­нотворчества, социально-экономического и культурного стро­ительства.
Соответствующие предписания закреплены, например, к
онституциями Республик Бурятии (ст. 63) и Кабардино-Балкарии (ст. 66).
В некоторых случаях предметы ведения и полномочия респуб­
лик закреплены в статьях конституций, определяющих компетен­
цию глав государств и высших органов исполнительной власти. Конституция
Карелии содержит специальную главу «Полномочия Республики Карелия», которая,
однако, не содержит перечень рес­публиканских предметов ведения и полномочий.
Законодатель в этом случае ограничился неопределенной формулой, что 
Республи­ка Карелия самостоятельно принимает решения по всем вопросам за
исключением полномочий, отнесенных к федеральной ко
мпетен­ции и предметов совместного ведения (ст. 40). Аналогичная форм
у­ла содержится также в статье 66 Конституции Удмуртско
м Респуб­лики. Думается, эти статьи республиканских конституци
й основа­ны на столь же неопределенном п
оложении части 4 статьи 76 Конституции, закрепляющей все тот же «остаточный»
критерий республиканских полномочий.
Таким образом, большинство конституций республик в составе Федерации не
определяют полномочий, отнесенных к их ведению (Коми, Ингушетия, Дагестан,
Калмыкия, Северная Осетия — Алания, Татарстан и
др.). Однако во многих уставах соответствующие перечни полномочий имеются
(Ставропольский край, Иркутская, Курганская, Липецкая, Оренбургская и
Свердловская области). Предметы ведения и полномочия не определены в уставах
Перм­ской, Псковской, Ленинградской и Новгородской областей. Уставы двух
последних областей закрепляют лишь областные правомочия в сфере
предпринимательской деятельности.
Отсутствие в конституциях и уставах предписаний, закрепля­ющих предметы ведения
и полномочия, отнесенные к исключитель­ному ведению
субъектов Федерации, фактически свидетельствуют об
отсутствии правовой основы для создания и деятельности орга
­нов исполнительной власти субъектов Федерации.
Весьма неопреде­ленной является и перспектива создания министерств и ведомств
местного подчинения, а соответственно и методы их взаимодейст­вия с
территориальными органами.
Однако непосредственная угроза статусу территориальных ор­ганов федеральных
министерств и ведомств возникает в случае при­
своения предметов ведения и полномочий. В уставах наиболее рас­пространена
практика противоправного отнесения к компетенции субъектов Федерации полномочий
совместного ведения, прежде всего полномочий в
сфере международных и внешнеэкономических связей. Соответствующие положения со
держатся в уставах Курган­ской, Липецкой, Оренбургской, Свердловской
областей, а также в Уставе Ставропольского края. Конечно, субъекты Федерации
имеют право осуществлять внешнеэкономические и международные связи, однако
пункт «о» части 1 статьи 72 Конституции предус­м
атривает определенные ограничения в их реализации. Координа­ция международных и
внешнеэкономических связей субъектов федерации отнесена к предметам совместного
ведения. Коорди­национная функция может заключаться в этом случае в разработ­ке
специального федерального закона, определяющего формы и методы реализации
указанных полномочий (ч. 2 ст. 76 Конститу­ции), в создании территориальных
органов, непосредственно подчиненных Министерству иностранных дел и
Министерству внешних экономических связей России. Очевидно, что в субъек­тах
Федерации не могут быть созданы находящиеся в их ведении органы в сферах
внешнеполитической деятельности и внешнеэ­кономических связей. Функции
координации в осуществлении субъектами Федерации указанных полномочий должны
быть возложены на территориальные органы МИД и МВЭС России
.
Конституциям республик также свойственно неправомерное расширение собственных
предметов ведения за счет федеральных полномочий и полномочий, отнесенных к
совместному ведению. В конституциях Бурятии и Кабардино-Балкарии полномочия в
сфере внешнеэкономической деятельности и международных свя­зей включают
несколько функций: 1 ) установление и
регулирова­ние внешнеэкономических связей с зарубежными странами; 2) ре­
шение вопросов об участии республик в международных организа­циях.
Характерно, что Конституция Кабардино-Балкарии (ст. 66) в отличие от
Конституции Бурятии все же выделяет два различных участника внешнеэкономической
деятельности и международных связей: субъекты Федерации и зарубежные
государства.
Многие конституции необоснованно относят правовое регу­лировани
е в сфере гражданства к своему ведению. Статьи
6, 71 Конституции однозначно подтверждают принцип
единого гражданства, относя соответствующие полномочия к 
исключительному ведению федеральных органов. Тем не менее предписа­ния,
закрепляющие статус республиканского гражданства, либо предусматривающие
различия в правовом режиме республикан­ского и федерального гражданства,
закреплены конституциями Бурятии, Дагестана, Ингушетии, Карелии (ст. 13, 15), С
еверной Осетии — Алании (ст. 60), Татарстана
(ст. 19) и др. В последнем случае различия федеральной и республиканских
конституций совершенно очевидны. Глава 
III Конституции Татарстана, оза­главленная
«Гражданство Республики Татарстан», определяет статус гражданина Татарстана, а
правовое регулирование в этой сфере, включая и приняти
е республиканских законов, относит к ведению Республики. В Дагестане, Ингушетии,
Карелии и других республиках закреплены противоречащие федеральной Консти
­туции положения, предусматривающие различный статус граж­данства республик
и гражданства России. Типичными в этом отно­шении являются положения
Конституции Дагестана, в соответст­вии с которой
приобретение гражданства Республики не влечет приобретения гражданства
Российской Федерации (ст. 11).
Некоторые конституции относят к компетенции республик пол­номочия совместного
ведения. В нарушение пункта «н» части 1 ста­тьи 72
Конституции России, конституции Бурятии и Кабардино-Бал­карии относят к ведению
республик полномочия по установлению системы органов государственной власти.
Федеральная Конституция (ч. 1 ст. 77) допускает осуществление указанных
действий в субъектах Федерации только в соответствии с федеральным законом, как
это и предусмотрено при осуществлении полномочий совместного ведения (ч. 2 ст.
76). Несмотря на то, что федеральный закон «Об общих прин­ципах организации
органов представительной и исполнительной власти в субъектах Федерации» так и
не был принят, в республикан­ских конституциях, согласно части 1 статьи 77
Конституции, должна бы содержаться ссылка на осуществление указанных полномочий
в соответствии с федеральным законом. Именно в этом случае были бы исключены
коллизии конституционного законодательства.
Противоправное расширение компетенции субъектов
Федера­ции, полное или частичное присвоение ими
федеральных полномо­чий и полномочий совместного ведения фактически закрепляют
не­конституционную деятельность органов исполнительной власти субъектов
Федерации и препятствуют созданию федеральными ми­нистерствами и вед
омствами территориальных органов, а зачастую
полностью исключают эту возможность.