Каталог :: Государство и право

Лекция: Федерализм и регионализм

Федерализм и регионализм - 4 час.
1. Западные концепции федерализма. Основные характеристики фе-
деративного  государственного  устройства.
2. Причины и пути создания федераций. Базовые принципы федера-
тивного государства. Виды федерализма.
3. Конгруэнтные и неконгруэнтные федерации.  Национально-куль-
турная автономия.
4. Региональный  уровень  управления в унитарных государствах.
Причины и цель реорганизации.
_2ЛИТЕРАТУРА:
1. Абдулатипов Р.Г.,  Болтенкова Л.Ф.,  Яров Ю.Ф.Федерализм в
истории России.  В 3 кн.  Кн.1. - М.: Республика, 1992.
2. Аболин О.Ю.  Всемирный и европейский федерализм:  вероятные
перспективы//Полис. - 1994. - N 5. - С. 142-149.
3. Макарычев А.А. Федерализм и регионализм: европейские тради-
ции,  российские  перспективы//Полис.  -  1994.  -  N 5.  - С.
152-156.
4. Натан Р.П.,  Хоффман Э.П.  Современный федерализм//Междуна-
родная жизнь. - 1991. - N 4. - С. 34-48.
5. Осбори Р. Национальное самоопределение и целостность госу-
дарства//Общественные науки и современность.  - 1993. - N 5. -
С. 122-126.
6. Остеруд О.  Суверенная государственность и национальное са-
моопределение//Этнографическое обозрение.  - 1994. - N 2. - С.
18-26.
7. Шестопал А. Из мирового опыта федерализма//Общественные на-
уки и современность. - 1994. - N 1. - С. 99-103.
.
- 2 -
_21. Западные концепции федерализма.
_2Основные характеристики  федеративного
_2государственного устройства.
_2Федерализм _0представляет  собой такую политическую органи-
зацию,  при которой государственное управление разделено между
региональными и центральным правительством таким образом,  что
каждый из уровней управления имеет право принимать окончатель-
ные решения по определенным видам деятельности.
В этом  определении  следует  обратить  внимание  на  два
основных момента.
_1Во-первых_0, основу федерализма составляет  гарантированное
разделение власти между центром и региональными правительства-
ми.
_1Во-вторых_0, субъектами  федерации являются регионы,  т.  е
речь идет о территориальном  разделении  власти,  при  котором
субъекты федерации определены географически.
В дополнении к основным характеристикам федерализма можно
выделить еще пять вторичных характеристик:
_21. Наличие письменной конституции.
Разделение власти  должно быть четко определено:  и цент-
ральному ,  и региональным правительствам  необходимы  твердые
гарантии, что предоставленные им права не могут быть аннулиро-
ваны. Конечно, никакая конституция не может служить абсолютной
гарантией,  тем  не менее она является необходимым компонентом
федерализма.
_22. Двухпалатный парламент.
Высший законодательный  орган  федеративного государства,
как правило,  состоит из двух палат: первая представляет насе-
ление страны в целом,  а вторая - субъекты федерации.
_23. Право субъектов федерации принимать участие в изменении фе-
_2деральной  конституции  и  самостоятельно  вносить изменения в
_2собственную конституцию.
Как правило,  изменения  федеральной конституции не могут
быть проведены без выраженного в той или иной  форме  согласия
субъектов  федерации.  Оно может быть выражено верхней палатой
парламента, представляющей субъекты федерации, и/или одобрени-
ем  со стороны по крайней мере большинства законодательных ор-
ганов субъектов федерации  или  референдумами,  проводимыми  в
субъектах федерации.
Пожалуй, единственным  исключением  в этом плане является
_1Австрия_0, где изменения в конституцию могут быть внесены просто
низшей палатой парламента большинством в две трети голосов.
В то же время в случае  наличия  собственной  конституции
субъекты  федерации  имеют  возможность  менять  ее  по своему
усмотрению в рамках полномочий,  предоставленных  им  в  соот-
ветствии с федеральной конституцией. Один из положительных мо-
ментов наличия своих конституций/уставов в субъектах федерации
связан с тем, что в этом случае они имеют возможность экспери-
ментировать по своему усмотрению  с  организационными  формами
управления. В случае успеха такой эксперимент может быть поле-
зен как для других субъектов федерации, так и для всей федера-
ции в целом.
- 3 -
На практике,  однако,  почти  везде  мы видим практически
__полный изоморфизм между структурой центральных органов  управ-
__ления и органов управления субъектов федерации.
Так например, в США губернаторы штатов практически высту-
пают  в роли "президентов" и избираются по мажоритарной систе-
ме.  Аналогично после введения президентской формы правления в
России  началось  повальное введение постов президента в авто-
номных республиках.  Претендуют на эту роль и мэры  крупнейших
городов России: Москвы и Петербурга, являющихся субъектами фе-
дерации.
Есть однако и ряд _1исключений_0.  Так,  скажем, в республике
_2Коми_0,  где идея президентства не получала необходимой поддерж-
ки, вместо этого был введен пост Главы Республики, соединяющий
в себе функции главы государства и главы исполнительной власти
в отличии от президента Российской Федерации, который является
главой государства, в то время как исполнительная власть возг-
лавляется премьер-министром.
Встречаются исключения и в других странах.  Так, для всех
германских земель характерна парламентская система, но в Бава-
рии премьер-министр не может быть смещен путем  вынесения  ему
вотума  недоверия.  Пропорциональная система представительства
характерна для избирательной системы Швейцарии  как  на  феде-
ральном  уровне,  так  и на уровне большинства кантонов,  но в
нескольких небольших кантонах используется мажоритарная систе-
ма.
Однако эти и ряд других примеров не опровергают общей до-
минирующей тенденции - тенденции  к  унификации  систем  госу-
дарственного  управления на уровне федерации в целом и отдель-
ных ее субъектов.
_24. Равное или непропорционально сильное представительство  не-
_2больших субъектов федерации в верхней палате парламента.
Поскольку все  субъекты федерации имеют равное представи-
тельство (Россия,  США,  Швейцария  -  по  два  представителя,
Австралия - по десять представителей) небольшие субъекты полу-
чают преимущество,  так как их небольшое население имеет такое
же  представительство,  как  население крупных образований.  В
германском бундесрате и канадском сенате нет равного  предста-
вительства субъектов федерации,  однако меньшие по численности
населения единицы имеют определенные преимущества в представи-
тельстве,  не  соответствующие  пропорциональному  соотношению
численности населения в них.
_1Исключением_0 опять  является  Австрия,  где  в  бундесрате
представительство земель примерно пропорционально  численности
их населения.
_25. Децентрализация государственного управления.
Измерение степени централизации/децентрализации представ-
ляет  значительную  трудность.  Чаще  всего  за основу берутся
расходы и доходы центра и регионов. Поскольку между доходами и
расходами существует определенное соответствие, используются и
те и другие показатели,  однако многие исследователи  считают,
что  целесообразнее  оценивать  в целом распределение ресурсов
между различными уровнями управления.  Поэтому они  предлагают
сравнивать централизованное и нецентрализованное налогообложе-
ние.
- 4 -
К нецентрализованному налогообложению относятся:
_1во-первых_0, налоги ,  собираемые субнациональными уровнями  уп-
равления для самих себя;
_1во-вторых_0, дополнительные налоговые ставки на налоги центра  и
доли определенных центральных налогов, автоматически передава-
емые субнациональным уровням управления.
При этом  речь не идет о налоговых доходах,  передаваемых
центром субнациональным уровням (трансфер центра),  а также  о
всех налогах,  связанных с социальным страхованием.
Анализ ситуации  в  22  развитых  демократических   госу-
дарствах показывает, что исходя из этого критерия средний уро-
вень централизации для 15 унитарных государств  составляет  83
процента, а для 6 федеративных - 58 процентов.
_22. Причины и пути создания  федераций.
_2Базовые  принципы_0 _2федеративного   государства_0.
_2Виды федерализма_0.
__Федерация представляет  собой комплексное и всегда созна-
__тельно создаваемое государственное образование_..
Она может создаваться путем объединения независимых госу-
дарств,  как это произошло в США в 1787 году,  в Канаде в 1867
году, в Австралии в 1901 году.
Она может навязываться со стороны бывшими  колонизаторами
при предоставлении независимости,  что было характерно для Ла-
тинской Америки и ряда Британских колоний.  Такой "навязанный"
федерализм  редко  бывает стабильным и способным к дальнейшему
саморазвитию.  В этом плане типичен пример не долго просущест-
вовавшей Восточно-Африканской федерации, включавшей в себя Ке-
нию, Танганьику (теперь - Танзания) и Уганду.
Наконец, третий  путь  (путь России,  Бельгии,  Германии,
Австрии) - путь превращения унитарного государства  в  федера-
тивное.
Какие же мотивы лежат, как правило, в основе создания фе-
деративного государства?
_1Во-первых_0, стремление максимально адекватно отразить  ге-
терогенный  (неоднородный) характер многонационального общест-
ва( Индия, Югославия, Нигерия, Россия).
_1Во-вторых_0, надежда  на  приобретение определенных полити-
ческих выгод,  на политическое и военное  усиление.  При  этом
речь  может  идти не только о противостоянии внешней агрессии,
но и об усилении собственных возможностей для экспансии.  Так,
например,  создатели Канадской федерации стремились обеспечить
свое политическое и экономическое влияние на северо-запад кон-
тинента в противовес конкуренции США.
_1В-третьих_0, сильнейшим мотивом для объединения может стать
экономическая целесообразность и выгода. Австралийские федера-
листы были убеждены,  что создание федерации будет способство-
вать  быстрому  экономическому развитию.  Именно экономические
причины заставили Великобританию участвовать в процессе созда-
ния западно-европейской федерации.  Аналогичны и причины цент-
ростремительных тенденций в СНГ.
Вне зависимости от того,  какие конкретные причины лежали
в основе создания федерации,  очевидно, что она является ярким
примером  того,  как  можно организовать внутреннее управление
государством, чтобы сделать это государство максимально конку-
рентноспособным на мировой арене.
- 5 -
_1Федеративное государство_0 обычно должно строиться на  трех
основных принципах:
_21. Принцип автономии.
Федерация в целом и каждое из ее образований наделяются преро-
гативой принятия  законов.  Имеет  место  реальное  разделение
власти. Полномочия тех и других распространяются на строго оп-
ределенные сферы деятельности. В этом плане автономия исключа-
ет всякое конкурирующее вмешательство федерации и ее субъектов
в решение одного и того же  вопроса,  т.  е.  каждый  обладает
собственными  исключительными  полномочиями.
_22.  Принцип  равенства.
Федерации не принадлежит опекунская власть,  иначе говоря, по-
литический контроль над  ее  субъектами  в  сфере  компетенции
последних.  Сами же субъекты федерации тем более не вправе на-
вязывать ей свою волю.  Как с точки зрения  права,  так  и  на
практике  все  объединяющиеся  в федерацию единицы должны быть
равны. Они подчинены лишь Конституции, которая устанавливает и
разграничивает их компетенцию.
_23. Принцип участия.
Федеративное государство основывается на изначальном распреде-
лении полномочий и средств их осуществления. Подобное разделе-
ние  функций  должно  быть  компенсировано наличием механизмов
сотрудничества.  Субъекты федерации участвуют в руководстве на
федеральном уровне, в первую очередь, через верхние палаты на-
циональных парламентов.
В общем виде,  не с точки зрения конституционного закреп-
ления,  а с точки зрения реального соотношения сил,  сложивше-
гося между центром и субъектами федерации, можно выделить сле-
дующие виды  федерализма:
_21.  Квази-федерализм.
Федеративное устройство   государства  существует  практически
только на уровне законов, которые в реальной жизни не действу-
ют. Сохраняется практически полный диктат центра. Субъекты фе-
дерации являются обычным уровнем иерархической пирамиды управ-
ления в централизованном государстве.
_22. Классический федерализм.
Основным его  принципом является такое разделение власти между
центральным и региональными правительствами,  при котором каж-
дое  из  них  в  пределах  своей компетенции координирует свои
действия самостоятельно в условиях автономии.
_23. Кооперативный федерализм.
Форма федерализма,  при которой идет процесс постепенной "при-
тирки"  и согласования позиций между уровнями управления,  при
этом не столько законодательным и судебным путем,  сколько на-
работкой  опыта взаимодействия - постоянные консультации и ко-
ординация для совместных решений.  Для этого типа  федерализма
характерна  фрагментация власти внутри каждого уровня управле-
ния,  жесткое функциональное разделение, формирование специфи-
ческих   связей   между  группами  чиновников  профессионалов,
действующих на различных уровнях государственного  управления,
в  значительной  степени  закрытый для общественности характер
этих связей.
_24.  Исполнительный  федерализм.
Концентрация и централизация власти на высших органах исполни-
тельной  власти  как  федерации  в целом,  так и ее субъектов,
контроль за отношениями между центром и регионами  со  стороны
политиков  и  официальных  лиц с широким кругом функциональных
- 6 -
интересов,  крайне   формализованные   и   широко   освещаемые
средствами  массовой информации процедуры налаживания и совер-
шенствования отношений между центром и  субъектами  федерации.
_25.  Чрезвычайный  федерализм.
Он существует в период  глубоких  социальных  и  экономических
потрясений (войны,  великая депрессия и т. п. ). В этом случае
субъекты федерации добровольно передают часть своей  компетен-
ции  центру  на определенный период времени.
_26.  Федерализм с двойным лицом.
Субъекты федерации находятся в данном случае в неравном право-
вом положении,  имеют различный конституционный статус,  соот-
ветственно их реальные права и возможности в значительной сте-
пени различаются.
В принципе  ни  одно  из федеративных государств нельзя в
полной мере отнести к  какому-либо  типу  федерализма,  скорее
можно говорить о тяготении к одной из этих моделей или сочета-
нии характерных черт нескольких из них. Так для Российской Фе-
дерации  в  период до августа 1991 года в значительный степени
был характерен квази-федерализм (то же самое можно сказать и о
доперестроечном СССР),  в настоящее же время начинают превали-
ровать черты исполнительного федерализма с двойным лицом (сох-
раняется  реальное  различие  в статусе республик и областей в
составе РФ).
_23. Конгруэнтные и неконгруэнтные федерации_0 _2и
_2национально-культурная автономия.
Одна из  целей  создания федеративного государства - пре-
доставление автономии определенным  группам  населения,  таким
как религиозные и этнические меньшинства,  особенно в тех слу-
чаях,  когда они образуют ярко выраженные субобщества в плюра-
листическом обществе. Для анализа этой функции федерализма це-
лесообразно использовать предлагаемое Чарльзом Тарлтоном  раз-
личие между _1конгруэнтным и неконгруэнтным федерализмом_0.
_2Конгруэнтные федерации_0 состоят из территориальных единиц,
социальный  и  культурный  уровень  которых близок в каждом из
субъектов федерации и в федерации в целом. В полностью конгру-
энтной федеральной системе субъекты федерации представляют со-
бой своего рода отражение в миниатюре важнейших  характеристик
федерации  в целом.
Соответственно, _2неконгруэнтные федерации_0 состоят из субъ-
ектов,  социальные и культурные характеристики которых  сильно
отличаются друг от друга и от федерации в целом.
Другой способ их различения - сравнение политических гра-
ниц между субъектами федерации и социальных границ между груп-
пами,  такими как религиозные и этнические меньшинства.  В не-
конгруэнтных федерациях эти границы имеют тенденцию к совпаде-
нию, в конгруэнтных - к пересечению. Если политические границы
определены таким образом, что они примерно соответствуют соци-
альным границам, гетерогенность (неоднородность) федеративного
государства как целого трансформируется в высокую степень  го-
могенности (однородности) на уровне субъектов федерации.  Дру-
гими словами,  неконгруэнтный федерализм может сделать  плюра-
листическое  или  полуплюралистическое  общество  менее плюра-
листическим путем создания относительно однородных меньших  по
размеру и численности населения территорий.
- 7 -
К конгруэнтным федеративным государствам можно, например,
отнести Австралию,  Австрию, Германию, США; к неконгруэнтным -
Россию,  Канаду,  Швейцарию,  формирующуюся федерацию Бельгии.
Следует отметить также, что именно в неконгруэнтных феде-
рациях особенно сильно проявляются обычно тенденции сепаратиз-
ма. Одним из наиболее спорных вопросов является вопрос о прин-
ципиальной  возможности предоставления автономии географически
перемешанным группам средствами федерализма, основанного не на
чисто  географически-территориальном разделении.
В свое время подобные варианты были предложены Отто Бауэ-
ром   и  Карлом  Реннером  для  решения  национальных  проблем
Австро-Венгерской империи. Их ключевая идея заключалась в том,
что  каждый  индивид имеет право объявить,  к какой националь-
ности он или она хотели бы относиться,  и что  эти  националь-
ность  должны  образовывать автономные нетерриториальные куль-
турные сообщества.
Впервые  идея национально-персональной автономии получила
детальную  разработку  в  трудах австрийских социал-демократов
К.Реннера  и  О.Бауэра.  В  основе их концепции лежала мысль о
том,  что источником и носителем национальных прав должны слу-
жить не территории, борьба за которые лежит в основе всех меж-
национальных  распрей, а сами нации, точнее - национальные со-
юзы, конструируемые на основе добровольного личного волеизъяв-
ления.  "Чистый  территориальный принцип, - писал О.Бауэр, по-
всюду  выдает  меньшинство в руки большинства... Осуществление
территориального принципа в чистом его виде означает, что каж-
дая  нация  поглощает вкрапленные в ее тело меньшинства других
наций,  но  зато  жертвует  своими собственными меньшинствами,
рассеянными в чужих национальных областях..."
Австро-марксисты рассматривали нацию не как территориаль-
ную корпорацию, а как личный, персональный союз. Разработанная
австро-марксистами программа предусматривала двойную организа-
цию  многонационального государства: одну - для целей национа-
льной  культуры, по нациям и на основе персонального принципа,
и  другую, основанную на территориальном принципе, - для веде-
ния  остальных дел, не носящих национального характера. Персо-
нальную  принадлежность граждан к тому или иному национальному
коллективу  должен был определять институт так называемого на-
ционального  кадастра (переписи), составляемого на основе лич-
ных  заявлений  совершеннолетних граждан. В системе националь-
но-персональной  автономии  кадастр получал не меньшее публич-
но-правовое    значение,   чем   территория   для   националь-
но-территориальной  области.  Создаваемые  на основе кадастров
национальные  союзы, имеющие статус коллективного юридического
лица,  обязывались заботиться об удовлетворении культурных по-
требностей  нации,  пользуясь  при этом полной свободой, через
свой  национальный  парламент издавая законы в рамках действу-
ющей  конституции  и  проводя  их через свое министерство, без
влияния государства.
Если  до  1917 г. национально-персональная автономия рас-
сматривалась  прежде  всего  как альтернатива территориальному
решению национального вопроса (особенно отчетливо это формули-
ровалось  бундовцами),  то после февраля, когда выявилась тен-
денция  к  решению  национального вопроса на основе националь-
но-территориальной  автономии,  к построению России на федера-
тивно-автономных  началах, персональная (культурная) автономия
стала рассматриваться либо как специфическая форма обеспечения
прав  национальных  меньшинств, либо как реальная альтернатива
федералистскому  движению, как способ сохранения государствен-
ной  целостности  России  (кадеты). Кадеты, ставившие во главу
угла  своей  национальной политики сохранение государственного
единства  России, увидели в национально-персональной автономии
способ противостояния разгоравшемуся федералистскому движению.
Первая практическая реализация предложений Бауэра-Реннера
была предпринята в Эстонии в 1925 году. Культурные меньшинства
определенного  минимального  размера  получили право создавать
собственные школы и учреждения культуры, управляемые выборными
советами  с законодательными правами и правом взимания налогов
на эти цели. Юрисдикция этих культурных советов определялась в
терминах членства в культурном сообществе вне постоянного гео-
графического  места жительства. Русское и шведское меньшинства
не  создали  таких культурных советов, главным образом потому,
что  они были сконцентрированы географически и могли использо-
вать  обычные  институты местного самоуправления. Однако более
разбросанные  немецкое  и  еврейское  меньшинства использовали
возможности нового закона, и их культурные советы быстро дока-
зали  свою  жизнеспособность.  Эстонское правительство могло с
полным основанием утверждать, что оно нашло образцовое решение
проблем своих меньшинств.
Аналогичный вариант  национально-культурного  федерализма
можно обнаружить и в кипрской конституции 1960 года. Поскольку
в  тот период времени (в отличие от современной ситуации) гре-
ческое большинство турецкое меньшинство  были  в  значительной
степени перемешаны, отсутствовала возможность создания класси-
ческого территориального федерализма.  Вместо этого двум этни-
ческим сегментам была предоставлена значительная степень авто-
номии путем создания двух  раздельно  избираемых  коммунальных
палат, обладавших исключительно законодательной властью в сфе-
ре религии,  образования, культуры и прав личности, и раздель-
ных муниципальных советов в пяти крупнейших городах острова.
_24. Региональный  уровень  управления
_2в  унитарных  государствах.
_2Причины и цель реорганизации.
Особый интерес с точки зрения соотношения территориально-
го и национально-культурного федерализма представляет _1Бельгия_0.
Главная черта проводящихся в Бельгии реформ переход от унитар-
ного государства, существовавшего почти 150 лет, к государству
федеративному.  Изменения отражают конкретно-исторические осо-
бенности  развития  страны,  связанные с наличием в составе ее
населения двух культурно-лингвистических  сообществ:  франкоя-
зычного  (валлоны) и голландско-язычного (фламандцы),  а также
сравнительно небольшого (примерно 100 тысяч человек)  немецко-
говорящего  меньшинства,  район расселения которого (9 коммун)
- 8 -
входит в состав  Валлонии.  Федерализация  Бельгии  связана  с
обострением межнациональных отношений в стране: многочисленные
митинги,  демонстрации и походы на Брюссель порой  сопровожда-
лись рукопашными схватками.  Политико-правовым ответом на сло-
жившуюся в стране ситуацию стал начавшийся с 70-х  годов  про-
цесс федерализации Бельгии. Наращивание черт федерального уст-
ройства и соответственно реформа государства осуществлялись  в
стране  поэтапно  и находятся в настоящее время на завершающем
этапе. Общая тенденция всех четырех этапов реформы - постепен-
ное расширение автономии сообществ и регионов,  уточнение ком-
петенции институтов государства и субъектов процесса федерали-
зации,  становление  и  совершенствование механизма разрешения
конфликтов.
_2Первым этапом_0 стал серьезный пересмотр Конституции,  осу-
ществленный 24 декабря 1970 года.  Основные изменения состояли
в следующем:
1. Был  введен  паритетный принцип формирования совета минист-
ров,  в соответствии с которым, исключая премьер-министра, со-
вет  министров  стал  насчитывать равное количество министров,
принадлежащих к франкоговорящей и  нидерландоговорящей  частям
населения  страны.
2. Произошло юридическое оформление трех  культурно-лингвисти-
ческих сообществ:  франкоязычного, голландскоязычного и немец-
коязычного.  Одновременно было уточнено,  что каждое из  сооб-
ществ будет обладать полномочиями,  определенными Конституцией
и законами,  принятыми в ее развитие ( они были приняты в 1971
году).
3. Было предусмотрено  создание  трех  регионов:  валлонского,
фламандского и столичного региона Брюссель.  При этом оговоре-
но,  что региональные органы, порядок их формирования и компе-
тенции будут определены специальным законом, для выработки ко-
торого потребовалось целых 10 лет.
Таким образом,  в период между 1970 и 1980 годами "регио-
нализация" существовала только на уровне политических  намере-
ний, а не в реальности. При проведении второго этапа конститу-
ционной реформы ( 1980 год) преследовалось несколько_3 целей_0:
1. Расширение  компетенции сообществ путем передачи в их веде-
ние регулирования личных (индивидуализированных)  отношений  в
социо-культурной сфере.
2. Учреждение региональных органов,  определение сферы  регио-
нальной компетенции и уточнение порядка функционирования вновь
создаваемых  институтов.
3. Образование арбитражного суда,  ставшего специализированным
органом конституционного надзора,  призванным разрешать  конф-
ликты по вопросам компетенции, которые могут возникнуть в слу-
чае столкновения национального закона и декретов  сообществ  и
регионов.
Главное назначение  третьего этапа конституционной рефор-
мы, проходившего в 1988 году - расширение полномочий сообществ
и регионов.  В ведение двух основных сообществ - валлонского и
фламандского - перешли вопросы образования и научных  исследо-
ваний.  Предусмотрено,  что сообщества могут регулировать воп-
росы,  связанные с международным культурным сотрудничеством, в
- 9 -
том  числе заключать соответствующие международные соглашения.
Расширена компетенция регионов.  К их ведению отнесены общест-
венные работы и общественный транспорт.  Особым статусом наде-
лен столичный регион.  В его рамках учреждены специальные  вы-
борные органы, обладающие соответствующей компетенцией. Однако
существуют две оговорки:  центральные органы  могут  подменять
региональные органы Брюсселя,  если они считают, что последние
не принимают мер по проведению работ, имеющих общенациональное
значение. В то же время каждое из сообществ может осуществлять
свою компетенцию на территории Брюсселя в вопросах, касающихся
учебных  заведений,  культурных  и социо-культурных институтов
применительно к франкоговорящей и  нидерландоговорящей  частям
населения  столицы.  Одновременно был несколько изменен статус
арбитражного суда.  Теперь в случае  возникновения  споров  по
конституционным вопросам к нему могли обратиться совет минист-
ров, исполнительные органы сообществ и регионов, палаты парла-
мента  и советы сообществ и регионов,  равно как и любые лица,
заинтересованные в решении данных споров. Арбитражный суд дает
также заключения по вопросам преюдициального характера,  кото-
рые могут быть ему переданы любым судебным органом, пытающимся
выяснить, какая норма права подлежит применению при разрешении
конкретного спора:  национальная, сообщества или региона. Чет-
вертый  этап  конституционной  реформы (1992 год) характеризо-
вался принятием документов,  предусматривающих прямые выборы в
парламенты двух административно-политических регионов - Валло-
нии и Фландрии,  которые до этого момента формировались из де-
путатов общенационального парламента,  выходцев из этих регио-
нов, а также реформу сената.
На уровень  регионов  были  переданы  полномочия  в сфере
сельского хозяйства,  внешней торговли,  науки. Оригинальность
институционной системы Бельгии заключается в том, что в рамках
одной и той же территории  сообщество  призвано  реализовывать
свои полномочия в сфере культуры,  образования и социокультур-
ных отношений,  а регион действует в таких областях как обуст-
ройство  территории,  урбанизация и т.  д.  В результате имеет
место дуализм институтов в пределах одной и той же территории.
Чтобы отчасти преодолеть его,  было предусмотрено,  что Советы
сообществ и их исполнительные органы могут осуществлять  соот-
ветственно и региональные полномочия.  Эта формула с 1980 года
используется фламандским сообществом,  однако она не была при-
менена валлонским сообществом.
Таким образом,  _1субъектами процесса федерализации в Бель_0-
_1гии выступают и сообщества и регионы.  При этом  сообщество  _0-
_1воплощение  и  носитель идеи национально-культурной автономии_0.
_1Регион - носитель и воплощение идеи территориальной автономии_0.
В основе _1разграничения компетенции_0 внутри государства ле-
жат _1три принципа_0:
1. Компетенция сообществ и регионов является не изначальной, а
производной.  Конституция или закон перечисляют области, кото-
рые  передаются в ведение сообществ и регионов в силу ясного и
прямого установления Конституции.
2. Компетенция государства,  сообществ и регионов носит только
исключительный характер.  Сообщества и регионы обладают исклю-
чительной компетенцией в сравнительно строго очерченной сфере.
Они и только они ведают решением вопросов,  которые прямо ука-
заны в Конституции и законах.
Вся остаточная компетенция,  т.е.  все,  что не  названо,
- 10 -
принадлежит  государству  в лице его высших органов.  При этом
декреты сообществ и регионов действуют только в рамках данного
сообщества или региона.  Иначе говоря,  механизм конкурирующей
компетенции решительно отвергнут Конституцией и законами,  что
сделано  в  целях  не  дать преимущества закону по отношению к
декрету, хотя речь и идет о весьма ограниченной сфере.
3. Компетенция,  предоставляемая сообществам или регионам, мо-
жет вписываться в сравнительно широкую область.  В этом случае
полномочия оказываются разделенными между государством,  сооб-
ществами и регионами.
В качестве примера можно отметить,  что радио и телевиде-
ние отнесены к компетенции сообщества,  за исключением сообще-
ний национального правительства.  Соответствующий аспект регу-
лирования деятельности аудиовизуальных средств относится к ве-
дению  федерации.  Применительно  к данной области имеет место
как общее правило - компетенция сообществ,  так и исключение -
компетенция федеральных органов.
Разрешение возможных  споров  поручено арбитражному суду.
Процесс обособления и укрепления автономий национальных  общин
Бельгии проходит в цивилизованных рамках.  Между общинами есть
согласие о сосуществовании.  В  компетенции  общенационального
уровня  остаются внешняя политика,  оборона,  ключевые вопросы
экономики и социального обеспечения. По словам министра иност-
ранных дел Бельгии В.  Класа, при всей важности автономии есть
общая цель оставаться вместе,  чтобы успешно  следовать  евро-
пейской интеграции в рамках ЕЭС.  В то же время многие специа-
листы признают,  что превращение Бельгии в федерация  с  соот-
ветствующими  изменениями  в конституции совсем не обязательно
ослабит сепаратистские настроения,  особенно в  более  богатой
Фландрии.
Нередко концепция федерализма распространяется  и  на  те
случаи,  когда автономия предоставляется частным организациям,
которые представляют определенные четко  выраженные  группы  в
обществе.  Так  в  Австрии,  Бельгии и Нидерландах центральные
правительства давно признали и оказывают финансовую  поддержку
различным ассоциациям, особенно в сфере образования, здравоох-
ранения и средств массовой информации,  которые  были  созданы
основными религиозными и идеологическими субобществами католи-
ками, социалистами, либералами, а в Нидерландах протестантами.
Этот тип федерализма иногда называют _2социологическим  фе-
_2дерализмом_0.  Следует отметить, что в Бельгии, которая, как уже
отмечалось,  наиболее активно экспериментирует в сфере федера-
лизма, социологический федерализм установился задолго до того,
как был внедрен _2территориальный и национально-культурный феде-
_2рализм_0.
В составе каждого государства (как унитарного,  так и фе-
деративного) есть,  как правило, единицы (назовем их так), об-
ладающие абсолютно уникальными особенностями:  это  крупнейшие
города, чаще всего столичные (однако не всегда), и обязательно
являющиеся центрами национальной и мировой культуры,  туризма,
а также крупными финансовыми,  экономическими и интеллектуаль-
ными центрами.  В рамках федераций они получают обычно  статус
субъекта федерации, а в унитарных государствах с высоко разви-
той региональной структурой - статус региона (  в  этой  связи
упоминался Брюссель). Особенность системы их управления состо-
ит прежде всего в том, что их органы управления сочетают в се-
бе и региональный и местный уровень.  Связанные с этой особен-
- 11 -
ностью проблемы  чрезвычайно  сложны  и  требуют  специального
рассмотрения.
Особое значения они приобретают  в  настоящее  время  для
крупнейших  городов России:  Москвы и С.-Петербурга,  становя-
щихся полноправными субъектами РФ.  Каковы бы ни были  причины
создания  регионального  уровня,  становится очевидным,  что в
полной мере федеральная или регионализированная система  пред-
лагает реальную альтернативу национальному уровню с точки зре-
ния выполнения функций  современного  государства.  Неизбежное
усложнение  политических структур уравновешивается облегчением
ноши на плечах центра благодаря тому, что основное определение
политики  во  многих важных сферах осуществляется ближе к обы-
денным проблемам реальной жизни,  часто  путем  стимулирования
(использования)  региональной лояльности и стимулирования меж-
региональной конкуренции в целях поиска лучших решений. Конеч-
но, процесс регионализации весьма сложен, поскольку он требует
готовности к пересмотру взгляда  на  государство  и  поддержки
вертикального разделения властей,  которое накладывает опреде-
ленный отпечаток на систему парламентского суверенитета.
В отличии от регионов,  являющихся единицами  администра-
тивно-территориального государственного деления, экономические
регионы,  границы которых в большинстве случаев не совпадают с
политико-административными  границами  первых,  не  имеют  ка-
ких-либо постоянных органов управления.  Управление  ими,  как
правило,  осуществляется через отдельные региональные проекты,
программы или  схемы  развития,  рассматриваемые  как  системы
программ  развития  страны в целом и части ее целостного орга-
низма.